Von Dong Xiaoyu*
Am 28. Februar wurde auf der dritten Plenartagung des XIX. Zentralkomitees der Kommunistischen Partei Chinas der „Plan zur Vertiefung der Reform der Partei- und Staatsorgane“ verabschiedet. Der in diesem Papier enthaltene Plan zur Reform der Institutionen des Staatsrates wurde gut zwei Wochen später am 17. März auf der ersten Jahrestagung des XIII. Nationalen Volkskongresses angenommen.
Es handelt sich hierbei um die achte groß angelegte Reform seit Einführung der Reform- und Öffnungspolitik in China. In den vergangenen vier Jahrzehnten wurde nahezu alle fünf Jahre, nämlich 1982, 1988, 1993, 1998, 2003, 2008 und 2013, eine Reform der Regierungsinstitutionen durchgeführt. Diese Reformen haben den Entwicklungsprozess der chinesischen Marktwirtschaft entscheidend vorangetrieben, die Handlungsfreiheit der Bürger erweitert und dazu beigetragen, die schöpferische Kraft der Gesellschaft freizusetzen.
Durch die von Deng Xiaoping und seinen Nachfolgern geführte Reform wurden der chinesischen Wirtschaftsentwicklung unaufhörlich neue Impulse verliehen. Dabei ist es gelungen, in den letzten vierzig Jahren stets ein hohes bzw. relativ hohes Wirtschaftswachstum beizubehalten. Im Jahr 2010 hängte Chinas BIP das japanische ab und rückte weltweit auf Platz 2 auf. 2017 knackte es die 12-Billionen-US-Dollar-Marke.
Allerdings tauchte im Zuge der rasanten Wirtschaftsentwicklung auch eine Reihe von Problemen auf, etwa mangelndes Entwicklungspotential in manchen Bereichen, eine Verschlechterung der Ökosysteme und der Umwelt, Korruption unter Funktionären, ein Entwicklungsungleichgewicht verschiedener Regionen und die Verkrustung von Interessen bestimmter Gesellschaftsschichten.
Nach dem XVIII. Parteitag rief Generalsekretär Xi Jinping dazu auf, den sozialistischen Aufbau von Wirtschaft, Politik, Kultur, Gesellschaft und ökologischer Zivilisation umfassend voranzutreiben. Durch die weitere Vertiefung der Reform sollen die genannten Probleme umfassend gelöst werden, nachdem Chinas Modernisierung in eine neue historische Phase eingetreten ist.
Zeitgleich bestehen in Partei- und Staatsorganen Probleme wie die Überlagerung von Institutionen, die Überschneidung von Kompetenzen und Pflichten, die Abkoppelung der Macht von damit verbundenen Pflichten, unstandardisierte administrative Handlungen, niedrige Effizienz und unzureichende Leistungsfähigkeit. Hinzu kommt, dass die Rechte und Pflichten der Zentralregierung von denen der Lokalregierungen teils nicht klar genug abgegrenzt, Institutionen nicht rational mit Pflichten und Befugnissen ausgestattet und Ämter teils ineffizient eingerichtet sind. Besonders zu erwähnen ist, dass die Errichtung von Ämtern und deren Ausstattung mit Befugnissen auf der Basisebene nicht rational genug sind.
All dies genügt in keiner Weise den Governance-Anforderungen an die schnelle wirtschaftliche und gesellschaftliche Transformation Chinas. Damit diese Probleme gelöst werden können, gilt es, durch einen Entwurf auf höchster Ebene und die umfassende Planung der Reform neue Durchbrüche zu erzielen.
Die neu eingeleitete Runde der institutionellen Reform findet vor dem Hintergrund statt, dass Xi Jinpings Ideen des Sozialismus chinesischer Prägung im neuen Zeitalter auf dem XIX. Parteitag zu Leitgedanken bestimmt wurden, an denen die Partei langfristig festhalten muss. Zudem wird in diesem Jahr das 40. Jubiläum der Reform und Öffnung gefeiert. Die jüngste institutionelle Reform zielt darauf ab, die Reformen von einem neuen historischen Ausgangspunkt aus zu Ende zu führen. Das Regierungssystem des Staates soll dabei modernisiert, seine Regierungsfähigkeit umfassend vorangetrieben und die Handlungsfähigkeit zur Durchsetzung von Xi Jinpings Grundkonzeption der Regierungsführung erhöht werden.
Die beschlossene institutionelle Form besitzt vier hervorstechende Merkmale:
1) Nach einem einheitlichen Plan wird die Reform der Partei- und Regierungsorgane sowie der Massenorganisationen und militärischen Institutionen vorangetrieben, um die Fähigkeit zur koordinierten Governance unter der einheitlichen Führung der KP Chinas zu erhöhen. Im Unterschied zu den institutionellen Reformen früherer Jahre wird diesmal großer Wert darauf gelegt, dass die eben genannten Institutionen und ihre internen Abteilungen hinsichtlich der Ausstattung mit Befugnissen und Kompetenzen nach einem einheitlichen Plan neu strukturiert werden.
So sollen die Führungsfähigkeit der Partei und die Handlungsfähigkeit der Regierung erhöht werden, die Vitalität der Massenorganisationen und gesellschaftlichen Organisationen noch besser zur Entfaltung kommen und die Kampfkraft der Volksarmee gestärkt werden.
Ziel ist es, dass die Volkskongresse, die Regierung, die Politischen Konsultativkonferenzen, die Aufsichts- und Rechtsprechungsorgane sowie die Volksorganisationen, Unternehmen, öffentlichen Institutionen und gesellschaftlichen Organisationen unter der einheitlichen Führung durch die Partei koordiniert handeln und Synergieeffekte erzielen. Auf dieser Grundlage sollen die Regierungsfähigkeit des Staates und das Niveau der Regierungsführung umfassend erhöht werden.
2) Die institutionelle Reform auf der zentralen und der lokalen Ebene sollen nach einem einheitlichen Plan vorangetrieben werden. Geplant ist, ein Arbeitssystem zu errichten, das dafür sorgt, dass die Arbeitsabläufe von der Zentralregierung bis zu den Lokalregierungen reibungslos vonstattengehen, Anweisungen befolgt und Verbote eingehalten werden, die Vitalität voll entfaltet und die Initiative der Zentralregierung und der Lokalregierungen besser gefördert wird.
Auf Grundlage der wissenschaftlichen Gliederung von Zuständigkeitsbereichen und Pflichten der Zentralregierung sowie der Lokalregierungen und der guten Regelung der Beziehungen zwischen diesen Regierungen soll erreicht werden, dass auf der zentralen Ebene die nationale Entwicklungsstrategie verstärkt ausgearbeitet, Planungssysteme vereinheitlicht und die richtungsweisende Funktion der nationalen Strategie und der Planungen gut zur Geltung gebracht werden.
Währenddessen sollen auf Provinz-, Stadt- und Kreisebene alle politischen Maßnahmen der Zentralregierung und die staatlichen Gesetze und Rechtsvorschriften effektiv durchgeführt werden. Unter der Voraussetzung, dass die einheitliche Führung durch das Zentralkomitee der Partei und die Zentralregierung wirksam bleibt und die Einheit des staatlichen Rechtssystems, der administrativen Verordnungen und des Marktes gewahrt wird, ist es erlaubt, auf lokaler Ebene den örtlichen Erfordernissen entsprechend Institutionen einzurichten und diese mit Befugnissen und Kompetenzen auszustatten, damit die lokalen Selbstbestimmungsrechte gewahrt und die Regierungsfähigkeiten gestärkt werden.
Was die Governance auf der Basisebene betrifft, sollten die Gemeinden, Straßenkomitees und Wohnviertel ihre Ressourcen besser integrieren, gemeinsam Dienstleistungen anbieten und ihre Verwaltungsaufgaben gut wahrnehmen. Auf dieser Ebene sollten Institutionen zur umfassenden Überprüfung und Genehmigung, zur Dienstleistung sowie zur Gesetzesdurchführung errichtet und es sollten den Einwohnern und Unternehmen bürgernahe und bequeme Dienstleistungen angeboten werden.
3) Es gilt, die Funktionen zu optimieren. Großer Wert wird darauf gelegt, die Koordination und Effizienz zu erhöhen und ein System von Großabteilungen und übergreifenden Branchen für die Verwaltung zu praktizieren. Auf Grundlage der deutlichen Festlegung der jeweiligen Funktionen und Positionen der Partei- und Staatsorgane und anderer Institutionen sowie ihrer klaren Arbeitsteilung werden Abteilungen, deren Funktionen ähnlich oder eng miteinander verbunden sind, gemäß einem einheitlichen Plan durch eine Zusammenlegung neu eingerichtet oder die Erledigung ihrer Büroarbeiten in vereinigten Ämtern zuwege gebracht sowie die internen Organisationsabläufe optimiert.
Grundsätzlich gilt es, dass Angelegenheiten einer Kategorie von nur einer Abteilung geplant werden und eine Angelegenheit von einer einzigen Abteilung verantwortet wird. Zudem sollen Koordination und Interaktion der Institutionen verstärkt werden. Dadurch will die Regierung einerseits die Probleme der institutionellen Überlagerung, der funktionalen Wiederholung, der Überschneidung von Arbeiten, der Mehrfachverwaltung sowie der unklaren Definition von Pflichten und des Abwälzens von Verantwortung lösen. Andererseits sollen so die Funktionen, politischen Maßnahmen, Normen und Verfahren vervollkommnet sowie alle Verfahren optimiert werden, damit Rechte und Pflichten besser miteinander verbunden werden, die Aufsicht, Kontrolle und Verwaltung verstärkt und die Abläufe effektiver gestaltet werden.
4) Entscheidungsfindung, Durchführung und Kontrolle sollen in Zukunft arbeitsteiliger und effektiv eingeschränkt werden. Die erstrangige Aufgabe dieses Reformschrittes liegt darin, die Führungs- und Organisationskompetenz sowie die Entscheidungsfähigkeit der KP Chinas und ihrer Organe im Regierungssystem des Staates zu erhöhen. Es geht um den Entwurf auf höchster Ebene, die Gesamtplanung, die einheitliche Koordination und die gesamte Entwicklung. All dies wird durch die Gesetzgebung im Rechtssystem verankert.
Bei der Integration und Koordination zwischen den Regierungsorganen, Justizorganen und öffentlichen Institutionen liegt der Schwerpunkt auf der Erhöhung der ausführenden Fähigkeit, der Arbeitseffizienz und des Dienstleistungsniveaus. Die neu gegründete Staatliche Aufsichtskommission integriert bestehende Funktionen und bündelt die Kräfte der Kontrolle und Aufsicht. Sie besitzt das Recht auf Aufsicht und Kontrolle über alle Staatsbediensteten, die öffentliche Gewalt ausüben, verfügt aber nicht über Justiz- und Rechtsprechungsbefugnisse.
Chinas neue Runde der institutionellen Reform ist die umfassendste und systematischste seit der durch Deng Xiaoping verkündeten Reform- und Öffnungspolitik und wird Chinas wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung großen Nutzen bringen. Die Reform, die die Verwaltung verschlanken und dezentralisieren soll, fördert die Entfaltung der entscheidenden Funktion des Marktes bei der Ressourcenallokation und beschleunigt gleichzeitig den Prozess der marktorientierten Reform der chinesischen Wirtschaft.
Die zunehmende Liberalisierung des Marktes und Freisetzung der gesellschaftlichen Vitalität, die Öffnung nach außen auf noch höherem Niveau und verbesserte Verwaltungsdienstleistungen schaffen ein noch lockeres Umfeld für Beschäftigung und Existenzgründung sowie für die betriebswirtschaftlichen Tätigkeiten der Unternehmen und deren Innovation.
Die von der Regierung im Vorfeld vorgenommene einheitliche Planung, die Stärkung ihrer Kontroll- und Verwaltungsfunktion für die laufende Behandlung von Angelegenheit und nach deren Abschluss sowie die Integration von Funktionen der Kontrolle, Verwaltung und Aufsicht sowie die institutionelle Integration treiben die Regulierung des Marktes, den Schutz der geistigen Eigentumsrechte und die Wahrung des fairen Wettbewerbs voran, wodurch sich eine noch gesündere und reifere Marktordnung herausbilden kann.
Die jüngsten Reformmaßnahmen erhöhen auch die strategische Kompetenz des Führungskollektivs mit Xi Jinping als Kern zur Regierungsführung. Derzeit bildet sich ein Regierungssystem von Staat und Partei heraus, das einen zentralisierten und einheitlichen Charakter sowie optimierte Funktionen besitzt und zudem über eine rationale Arbeitsteilung verfügt, koordiniert ist und hoch effizient funktioniert.
Dieses Regierungssystem fördert die Schwerpunkte der politischen Maßnahmen wie die Senkung der Finanz- und Immobilienrisiken, den Schutz von Ökosystemen und Umwelt, die Armutsüberwindung, die Verbesserung der Lebenshaltung der Bevölkerung sowie die Transformation und Niveauhebung der chinesischen Wirtschaft. Dadurch werden die wachsenden Bedürfnisse der Bevölkerung nach einem schönen Leben besser erfüllt.
Die Reform des staatlichen Aufsichtssystems und die Ausarbeitung des staatlichen Aufsichtsgesetzes werden die nach dem XVIII. Parteitag erzielten Erfolge in gesetzlicher Form verankern. Dadurch wird sich ein zentralisiertes, einheitliches und wichtiges System der Korruptionsbekämpfung herausbilden, das die Redlichkeit und Rechtschaffenheit aller öffentlich Bediensteten sowie eine integre Politik sowie die gesetzesgemäße Ausübung der Administration fördern wird.
Die Stärkung der zentralisierten und einheitlichen Führung sowie der Fähigkeit zur makroökonomischen Planung dient zur Verkleinerung des Gefälles zwischen Arm und Reich, koordiniert die Entwicklung verschiedener Regionen und die Vertiefung der militärisch-zivilen Integration. Gleichzeitig fördert sie die allseitige Entwicklung der Menschen und treibt den umfassenden Fortschritt der Gesellschaft sowie den gemeinsamen Wohlstand der Bevölkerung voran.
*Der Autor Dong Xiaoyu ist Vizerektor des Forschungszentrums der Chinese Academy of Governance.
