Von Wang Sangui*
Seit der Einführung der Reform- und Öffnungspolitik im Jahr 1978 hat China dank seiner rasanten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung und gezielten politischen Anstrengungen beachtliche Erfolge bei der Armutsüberwindung erzielt. Mehr als 700 Millionen Menschen konnten in den vergangenen vier Jahrzehnten erfolgreich aus der absoluten Armut befreit werden. Die Volksrepublik ist damit das Land der Welt, das den meisten Menschen aus der Armut geholfen hat.
Wie ist es dem Entwicklungsland China innerhalb von nur wenigen Jahrzehnten gelungen, derart viele Menschen aus der Not zu befreien? Und auf welche Entwicklungslogik können diese Erfolge zurückgeführt werden?
Verstärkte Unterstützung
Eine wichtige Kennziffer zur Messung der Erfolge im Bereich der Armutsüberwindung ist die so genannte Armutsgrenze. Wird in China von dieser gesprochen, so ist ein jährliches Pro-Kopf-Einkommen von 2300 Yuan (zu konstanten Preisen des Jahres 2010) gemeint. Unter diesem Level ist die Anschaffung des Lebensnotwendigsten nicht mehr gewährleistet.
Zwischen 1978 und Ende 2017 sank die Zahl der chinesischen Landbewohner, die unter dieser Armutsgrenze leben, von 770 Millionen auf 30,46 Millionen. Die Armutsquote konnte damit von 97,5 auf 3,1 Prozent gedrückt werden. Dem Gros der ländlichen Bevölkerung Chinas ist es also in den letzten 40 Jahren gelungen, die absolute Armut abzuschütteln. Das Lebensniveau auf dem Land hat sich insgesamt deutlich verbessert.
In den letzten Jahren hat China seine Anstrengungen in Bezug auf die entwicklungsorientierte Armutsüberwindung dennoch stetig verstärkt. Obwohl es immer schwieriger wird, die Armut zu überwinden, hat sich das Tempo der Armutsüberwindung in der Volksrepublik dennoch beschleunigt.
Im Zeitraum von 1978 bis 1985, in dem die entwicklungsorientierte Armutsüberwindung vor allem durch institutionelle Reformen vorangetrieben wurde, ist es China gelungen, 109,38 Millionen Menschen aus der Armut zu befreien. Im Durchschnitt konnten sich damit jedes Jahr 15,63 Millionen Menschen aus den Fesseln der Armut lösen, was einer jährlichen Armutsverringerungsrate von zwei Prozent entsprach.
In den 15 Jahren von 1986 bis 2000, in denen im Rahmen der entwicklungsorientierten Armutsüberwindung vor allem Wert darauf gelegt wurde, verarmte Menschen mit ausreichend Nahrung und Kleidung zu versorgen, wurden insgesamt 198,77 Millionen Menschen, also durchschnittlich 13,25 Millionen Menschen pro Jahr aus der Armut befreit. Im gleichen Zeitraum wurde eine jährliche Armutsüberwindungsrate von zwei Prozent verwirklicht.
In der Dekade von 2001 bis 2010, in der es China gelang, die Erfolge der vorherigen Jahre zu konsolidieren, wurden noch einmal insgesamt 296,57 Millionen Menschen und somit 29,66 Millionen Personen pro Jahr aus der Armut befreit. Im Durchschnitt betrug die jährliche Armutsüberwindungsrate 6,4 Prozent.
In der Phase von 2011 bis 2017, in der die Armutsüberwindung auf das Ziel gerichtet wurde, eine Gesellschaft mit bescheidenem Wohlstand umfassend aufzubauen, wurden noch einmal rund 135,21 Millionen Menschen aus der Armut befreit. Im Durchschnitt konnten in diesen Jahren jedes Jahr 19,32 Millionen Menschen die Armut abstreifen und die jährliche Armutsüberwindungsrate erreichte 11,7 Prozent.
Insgesamt hat sich auch das Lebensniveau der ländlichen Bewohner Chinas maßgeblich verbessert. Erstens erhöhten sich die ländlichen Einkommen stark und auch die Einkommensstruktur konnte erfolgreich optimiert werden. Berechnet nach den Preisen des Jahres 1978 ist das verfügbare Pro-Kopf-Einkommen der ländlichen Bewohner bis zum Jahr 2017 um das 15-Fache auf 2106,9 Yuan pro Jahr gestiegen, während es 1978 nur 133,6 Yuan betrug. Mit der ständigen Erhöhung der Einkommen wurde auch die Einkommensstruktur optimiert. Preisbereinigt lagen das durchschnittliche Pro-Kopf-Vermögenseinkommen und das Einkommen der ländlichen Bewohner durch Transferzahlungen im Jahr 2017 305-mal so hoch wie noch im Jahr 1978. Dieses Wachstum ist zudem viel höher als die reine Zunahme des Pro-Kopf-Nettoeinkommens im gleichen Zeitraum. Der Anteil der beiden Einkommensquellen am Nettoeinkommen stieg von 7,1 Prozent 1978 auf 21,6 Prozent 2017. Auch die Einkommensquellen haben sich über die Jahre stark diversifiziert.
Zweitens hat sich die Kaufkraft der einzelnen Haushalte erheblich erhöht. Berechnet auf Grundlage der Preise von 1978 betrugen die durchschnittlichen jährlichen Pro-Kopf-Verbrauchsausgaben der ländlichen Bewohner im Jahr 2017 rund 1719,8 Yuan. Im Jahr 1978 hatten diese gerade einmal bei 116,1 Yuan gelegen. Es wurde also eine Steigerung um das 14-Fache realisiert. Der Anteil der Ausgaben für Nahrungsmittel an den Gesamtkonsumausgaben (Engel-Koeffizient) der ländlichen Haushalte sank von 67,7 Prozent im Jahr 1978 auf 31,2 Prozent im Jahr 2017. Der Engel-Koeffizient ist damit um 36,5 Prozentpunkte gesunken. Nach international anerkannten Standards führen die Bewohner in Chinas ländlichem Raum heute also ein relativ wohlhabendes Leben und bewegen sich in Richtung eines wohlhabenden Status.
Rasante Wirtschaftsentwicklung liefert wichtige Impulse
Chinas derart umfangreiche Erfolge im Kampf gegen die Armut wurden von vielen Faktoren getragen. Vor allem aber sind sie dem schnellen Wirtschaftswachstum, insbesondere der rasanten Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete, zu verdanken.
Das schnelle Wirtschaftswachstum der letzten Jahrzehnte bildete die wichtigste und grundlegendste Triebkraft für die erfolgreiche Armutsüberwindung. Die Wichtigkeit eines soliden Wirtschaftswachstums zur Überwindung der Armut zeigt sich insbesondere in zwei Aspekten: nämlich erstens unmittelbar in einer Vielzahl neuer Arbeitsplätze geschaffen durch einen boomenden Wirtschaftsaufschwung, und zweitens indirekt darin, dass die Regierung dank der wirtschaftlichen Entwicklung und der Erstarkung des Landes heute besser in der Lage ist, arme Bevölkerungsteile durch gezielte Förderung aus ihrer Notlage zu befreien.
Chinas große Erfolge im Kampf gegen die Armut in den vergangenen 40 Jahren der Reform und Öffnung sind also untrennbar mit Chinas schnellem Wirtschaftswachstum verbunden. Zwischen 1878 und 2016 ist Chinas BIP preisbereinigt von 367,9 Milliarden auf 11,8 Billionen Yuan gestiegen. Das entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Steigerung um 9,6 Prozent. Gleichzeitig zum Anstieg des Bruttoinlandsproduktes sank die Armutsquote im Land deutlich.
Im Vergleich zum sekundären und tertiären Sektor hat die Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete die größten Auswirkungen auf die Armutsüberwindung, denn Chinas Arme finden sich eben überwiegend auf dem Land. Nach dem Armutsstandard von 2010 lebten 1978 80 Prozent der gesamten armen Bevölkerung im ländlichen Raum. Es ist also vor allem die Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete, die dazu beiträgt, das Einkommen der ländlichen Bewohner zu steigern und die Landarmut zu verringern.
Zweitens leben Chinas arme Haushalte vor allem von der Landwirtschaft. Und es gilt: Je ärmer sie sind, desto stärker sind sie vom Einkommen der Landwirtschaft abhängig. 1978 lag der Anteil des Einkommens aus dem primären Sektor am Gesamteinkommen der ländlichen Haushalte bei 94,1 Prozent. 2006 erwirtschafteten die 20 Prozent mit höherem Einkommen der ländlichen Haushalte nur noch 32,8 Prozent ihres Gesamteinkommens aus dem Primärsektor. Bei den armen ländlichen Haushalten betrug dieser Anteil dagegen noch immer 54,5 Prozent, er lag also rund 22 Prozent höher als derjenige wohlhabender ländlicher Haushalte.
Drittens werden in China heute Einnahmequellen wie Boden gerechter verteilt, was es armen Menschen auf dem Land ermöglicht, von der landwirtschaftlichen Entwicklung zu profitieren. Chinas Bodensystem hat bewirkt, dass armen Menschen im ländlichen Raum in gerechter Weise Ländereien für die landwirtschaftliche Produktion zugeteilt werden, so dass die durch die Entziehung von Produktionsrechten verursachte Armut heute weitestgehend vermieden wird.
Regionale Programme forcieren die Entwicklung
Chinas intensive Armutsüberwindung hat im Laufe der Jahre vom rasanten Wirtschaftswachstum profitiert. Doch ein wachsendes Einkommensgefälle hat die Armen auch vielerorts daran gehindert, in gerechter Weise an den Früchten des Aufstiegs teilzuhaben. Da das Wirtschaftswachstum den Armen immer weniger Nutzen brachte, hat sich das Problem der regionalen Armut zunehmend verschärft. Aus diesem Grund hat Chinas Regierung eine Reihe politischer Maßnahmen ergriffen, um die regionale Armutsüberwindung zu unterstützen.
Regionale, entwicklungsorientierte Programme zur Armutsüberwindung können dazu beitragen, die Entwicklung von Gebieten, die besonders von Armut betroffen sind, zu beschleunigen und damit die Armutsüberwindung in armen Gebieten verstärkt zu fördern.
Nehmen wir den Siebenjahresplan zur Armutsüberwindung (1994–2000) als Beispiel. In diesem Zeitraum stieg die landwirtschaftliche Wertschöpfung der vom Staat gezielt unterstützten armen Kreise um 54 Prozent. Im Durchschnitt betrug die jährliche Wachstumsrate 7,5 Prozent, also 0,5 Prozentpunkte mehr als der ländliche Durchschnitt. Die Getreideproduktion stieg in diesen sieben Jahren um 12,3 Prozent und verzeichnete damit eine durchschnittliche jährliche Wachstumsrate von 1,9 Prozent. Sie lag 3,2-mal so hoch wie die nationale durchschnittliche Wachstumsrate der Getreideproduktion von 0,6 Prozent. Gleichzeitig stieg das jährliche Pro-Kopf-Nettoeinkommen der Landwirte in diesen Kreisen von 648 auf 1337 Yuan. Das entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Steigerung um 12,8 Prozent und liegt damit zwei Prozentpunkte über der landesweiten durchschnittlichen Wachstumsrate des Pro-Kopf-Einkommen der Bauern.
Von 2001 bis 2010 legte der Staat seinen Arbeitsschwerpunkt im Bereich Armutsüberwindung auf 150.000 arme Dörfer. Infolgedessen lag die jährliche Wachstumsrate des Pro-Kopf-Nettoeinkommens der Bauern in diesen Dörfern um drei Prozentpunkte höher als in den übrigen ländlichen Regionen Chinas. Die anhaltenden Anstrengungen zur regionalen Armutsüberwindung tragen also erkennbar dazu bei, das Einkommensgefälle zwischen den armen Gebieten und den übrigen Gebieten Chinas zu verkleinern. Das Pro-Kopf-Einkommen dieser armen Gebiete betrug 1985 nur 51,8 Prozent des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens des gesamten ländlichen Raumes. Bis 2016 stieg dieser Anteil auf 68,4 Prozent.
Der Grund für das schnelle Wachstum der Einkommen der Bauern in armen Gebieten liegt in umfassenden Investitionen in die Armutsüberwindung seitens der Regierung, die die Infrastruktur und die Lebens- und Produktionsbedingungen der Landwirte erheblich verbessert haben. Einen weiteren Grund bildet die Steigerung der Produktivität, die mehr Arbeitsmöglichkeiten für die arme Landbevölkerung geschaffen hat.
In den vergangenen vier Jahrzehnten hat Chinas Regierung insgesamt mehr als 600 Milliarden Yuan in Sonderfonds für die Armutsüberwindung investiert. Allein in den fünf Jahren von 2013 bis 2017 erreichte der Betrag 282,2 Milliarden Yuan. Auch die Geldmittel für die Armutsüberwindung auf Provinzebene und darunter wurden erheblich gesteigert. Neben den oben genannten zwei Quellen umfassen die Geldmittel außerdem subventionierte Kredite zur Armutsüberwindung, Fonds zur Gewährleistung des Existenzminimus, spezielle Subventionen für das Bereitstellen von Ackerflächen für die Forstwirtschaft sowie internationale Geldmittel für die Armutsüberwindung. Allein 2016 wurden Geldmittel in Höhe von insgesamt 295,8 Milliarden Yuan in den Kampf gegen Chinas ländliche Armut investiert.
Präzise und auf einzelne Haushalte gerichtete Armutsüberwindung als Schlüssel
Nach Jahrzehnten der regionalen, entwicklungsorientierten Armutsüberwindung ist die Zahl der Armen heute stark rückläufig. Da die verbleibenden Armen aber meist verstreut leben und noch schwerer von der Armut betroffen sind, ist es heute noch schwieriger geworden, sie aus ihrer Notlage zu befreien.
Da sich der Trickle-Down-Effekt des regionalen Wirtschaftswachstums merklich verringert, gilt es heute umso mehr, gezielte Maßnahmen zu ergreifen, um den verbleibenden Armen zu helfen, sich aus den Fesseln ihrer Armut zu befreien.
Im November 2013 schlug Staatspräsident Xi Jinping deshalb zum ersten Mal vor, die Armut präzise und auf einzelne Haushalte gerichtet zu bekämpfen. Das Generalbüro des Zentralkomitees der KP Chinas und das Generalbüro des Staatsrates erarbeiteten daraufhin Leitlinien für die landesweite Umsetzung der Anforderung der präzisen und auf einzelne Haushalte gerichteten Armutsüberwindung. Sie gaben hierzu die „Stellungnahmen zur Erneuerung der Mechanismen zur Förderung der entwicklungsorientierten Armutsüberwindung im ländlichen Raum“ bekannt.
Die oben genannte Armutsüberwindung ist direkt auf einzelne bedürftige Familien und Menschen gerichtet. Die Unterstützungsleistungen fließen dabei direkt an die betroffenen Haushalte und Menschen. Zu den wichtigsten Maßnahmen gehören die Erfassung armer Menschen in einem speziellen Armutsregister, die Analyse der Armutsursachen, die Einführung gezielter Maßnahmen zur Unterstützung verarmter Familien und die Umsetzung eines Mechanismus, der vorsieht, dass Bedürftige aus dem Unterstützungsprogramm ausscheiden, sobald sie sich erfolgreich aus der Armut befreit haben. Ziel ist es, das Einkommen aller registrierten bedürftigen Haushalte über die Armutsgrenze zu heben. Darüber hinaus soll die „Zweifache Sorgenfreiheit“ sichergestellt werden, das heißt, dass die Betroffenen mit ausreichend Nahrung und Kleidung versorgt sind. Außerdem sollen die Betroffenen „Dreifache Garantien“ erhalten, nämlich eine neunjährige Schulbildung, eine grundlegende Gesundheitsfürsorge und einen sicheren Wohnraum.
Um das Einkommen der Bedürftigen in den ländlichen Gebieten zu erhöhen, wurden gezielte Maßnahmen wie die Entwicklung lokaler Industrien, die gezielte Schaffung neuer Arbeitsplätze und finanzielle Unterstützungsleistungen ergriffen. Arme Bevölkerungsteile in abgelegenen Gebieten oder Regionen, die häufig von Naturkatastrophen heimgesucht werden bzw. deren Ökosystem besonders fragil ist, werden gezielt umgesiedelt. Der 13. Fünfjahresplans (2016–2020) sieht vor, bis 2020 zehn Millionen von Armut betroffene Menschen auf dem Land umzusiedeln.
Schüler aus armen Familien haben einen Anspruch darauf, während ihrer gesamten Schulzeit von den anfallenden Schulgebühren befreit zu werden. Darüber hinaus können sie Subventionen für ihren Lebensunterhalt beantragen. Ein spezielles Krankenversicherungssystem soll dafür sorgen, Bedürftige, die an schweren oder chronischen Krankheiten leiden, zu unterstützen. Ihre medizinischen Behandlungskosten werden mit einem höheren Anteil erstattet als üblich und die Schwelle für ihre medizinische Grundversorgung wurde nach unten korrigiert. Bedürftige chronisch Kranke haben Anspruch auf kostenlose und regelmäßige ärztliche Betreuung. Arme Familien, die kein eigenes Wohnhaus besitzen oder in baufälligen Wohnverhältnissen leben, können Subventionen für den Bau einer neuen oder die Renovierung ihrer bisherigen Unterkunft beantragen. Und diejenigen Notleidenden, die arbeitsunfähig sind, erhalten umfassende Beihilfen, um ihren Lebensunterhalt zu sichern.
Seit der Implementierung der Politik zur präzisen und auf einzelne Haushalte gerichteten Armutsüberwindung im Jahr 2014 wurden beachtliche Erfolge erzielt. Seither hat sich die Armutsminderung stark beschleunigt. Zwischen 2014 und 2017 sank die Zahl der verarmten Menschen im ländlichen Raum von 82,49 auf 30,46 Millionen. Im Durchschnitt wurden also jedes Jahr 13 Millionen Menschen aus der Armut befreit. Die durchschnittliche Abnahmerate der als arm geltenden Bevölkerung betrug 15,8 Prozent. Die beschleunigte Armutsminderung zeigt, dass diese Armutsüberwindung heute eine unersetzbare Rolle bei der generellen Überwindung der Armut in China spielt.
Gemeinsamer Kampf gegen die Armut
Chinas Ziel zur Armutsüberwindung besteht darin, die absolute Armut nach den bestehenden Standards bis 2020 völlig zu beseitigen und sicherzustellen, dass alle Bedürftigen mit ausreichend Nahrung und Kleidung versorgt sind, alle Menschen eine neunjährige Schulbildung, grundlegende Gesundheitsfürsorge und einen sicheren Wohnraum genießen, damit die armen Haushalte gemeinsam mit allen übrigen Chinesen im ganzen Land in eine Gesellschaft mit bescheidenem Wohlstand eintreten. Das Zentralkomitee der KP Chinas und der Staatsrat gaben deshalb kürzlich gemeinsam Leitlinien für eine dreijährige Aktion zur Armutsüberwindung bekannt. Darin wurde klargestellt, dass China seine verbleibenden 30 Millionen Armen in den kommenden drei Jahren aus der Not befreien soll.
Gegenwärtig besteht die verarmte Bevölkerung Chinas hauptsächlich aus denjenigen in extremer Armut und Menschen, die in extrem armen Regionen leben. Aufgrund einer fragilen Umwelt, begrenzter natürlicher Ressourcen oder häufiger Naturkatastrophen ist das Einkommen aus der Landschaft in diesen Regionen nicht stabil. Darüber hinaus ist es in diesen Gegenden schwierig, neue Industriebranchen, die zur Armutsüberwindung beitragen könnten, zu entwickeln. Diese Armutsgebiete werden meist vor allem von nationalen Minderheiten bewohnt. Das Bildungsniveau ist niedrig und es mangelt an qualifizierten Arbeitskräften. Hinzu kommt, dass viele der Einheimischen dort das Hochchinesische nicht ausreichend beherrschen, so dass sie nur wenige Möglichkeiten haben, als Wanderarbeiter in anderen Landesteilen Anstellung zu finden. Viele Häuser in diesen Regionen sind heruntergekommen, was die Regierung vor die zusätzliche Herausforderung stellt, Umbau- und Renovierungsarbeiten zu finanzieren.
Gründe für die verbleibende Armut in einigen weniger armutsgefährdeten ländlichen Gebieten sind vor allem Krankheit und Behinderung, aber auch mangelnde Eigeninitiative. Aufgrund des Mangels an Arbeitskräften oder hoher medizinischer Behandlungskosten sind dort manche Familien mit behinderten oder kranken Familienmitgliedern in eine schwere Schuldenkrise geraten. Aber auch mangelnde Eigeninitiative muss in manchen Fällen als Grund für die Armut benannt werden. Manchen Bedürftigen mangelt es an der Bereitschaft, durch fleißige Arbeit ihre Lebensbedingungen selbstständig zu verbessern. Stattdessen warten sie auf staatliche Subventionen.
Um den Kampf gegen die Armut endgültig zu gewinnen, gilt es, bis 2020 großen Wert auf die Ausarbeitung gezielter Maßnahmen für die genannten Armutsregionen und Menschengruppen zu legen. In den von Armut stark betroffenen Gebieten liegt die wichtigste Aufgabe darin, die Armen umzusiedeln und heruntergekommene Behausungen zu renovieren. In Bezug auf die Steigerung des Einkommens sollte die Politik zur Gewährleistung der Armutsüberwindung gut praktiziert werden, um die grundlegenden Einnahmen aus der Landwirtschaft zu stabilisieren. Darüber hinaus sollten mehr Arbeitsplätze für den öffentlichen Dienst geschaffen werden, so dass arbeitsfähige Bedürftige durch staatliche Subventionen ihr Einkommen erhöhen können. Außerdem gilt es, Programme zur Berufsausbildung durchzuführen, um Arme zu ermutigen, als Wanderarbeiter in den Städten zu arbeiten.
Langfristig muss großer Wert darauf gelegt werden, die Menschen besser zu bilden und rückständiges Denken durch mehrstufige Bildung abzustreifen. Durch die Einführung einer auf bestimmten Bedürfnissen beruhenden Transferzahlungspolitik können bedürftigen Familien Anreize geboten werden, öffentliche Bildungs- und Gesundheitsdienstleistungen vermehrt in Anspruch zu nehmen. Verbesserte Bildung und berufliche Qualifikation ist der effektivste Weg, um die Weitergabe der Armut an die nächste Generation zu verhindern.
Diejenigen Notleidenden, die aufgrund von Krankheit oder Behinderung in den ländlichen Gebieten zurückgeblieben sind, müssen von der umfassenden Sozialversicherungspolitik erfasst werden, damit für sie gute medizinische Behandlung und Bildung höherer Stufe erschwinglich wird. Für diejenigen, die aufgrund mangelnder Eigeninitiative in Armut leben, können Maßnahmen wie moralische Überzeugungsarbeit oder eine Kombination von geistigen und materiellen Anreizen greifen, um das Selbstvertrauen dieser Menschen zu stärken und ihren Willen sowie ihre Fähigkeit zur persönlichen Weiterentwicklung zu erhöhen.
Die Praxis zur Armutsüberwindung der vergangenen 40 Jahre hat gezeigt, dass China unter der Führung des Zentralkomitees der KP Chinas und durch die gemeinsamen Anstrengungen der Regierungen aller Ebenen und Menschen aller Gesellschaftskreise den Kampf gegen die Armutsüberwindung gewinnen kann, um so eine solide Grundlage für die umfassende Vollendung des Aufbaus einer Gesellschaft mit bescheidenem Wohlstand und die Wiederbelebung der ländlichen Gebiete zu schaffen.
*Wang Sangui ist Direktor des Forschungsinstituts für Armutsüberwindung an der Renmin-Universität.
