Von Rostam J. Neuwirth*
Vom 13. bis zum 14. November 2019 wird im brasilianischen Brasilia der elfte BRICS-Jahresgipfel der Staats- und Regierungschefs der fünf Mitgliedsstaaten Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika stattfinden. Die Veranstaltung markiert das zehnjährige Jubiläum des Gipfeltreffens und bietet somit eine gute Gelegenheit, Bilanz über bisherige Erfolge zu ziehen und die gegenwärtigen Herausforderungen zu bewerten.
Wichtiger ist jedoch, dass das Zusammentreffen eine Chance bietet, ein neues Kapitel für die künftige BRICS-Zusammenarbeit aufzuschlagen, das die Rechtmäßigkeit und verschiedene damit zusammenhängende Rechtsinstrumente berücksichtigen sollte. Sowohl die Bewertung der Entwicklung der BRICS-Zusammenarbeit im vergangenen Jahrzehnt als auch die jüngsten globalen Entwicklungen bekräftigen die dringende Notwendigkeit, die bestehenden Formen der BRICS-Zusammenarbeit weiter zu festigen und besser zu koordinieren. Bisher waren die BRICS nämlich in erster Linie als eine Kooperations- und Dialogplattform organisiert, also ohne explizite institutionelle Grundlage. Dies bedeutet im Wesentlichen, dass das jährliche Gipfeltreffen sowie das BRICS-Ministertreffen, welche Bereiche wie Außenpolitik, Handel, Landwirtschaft, Wissenschaft und Technologie sowie Innovation tangieren, bisher die Haupttriebkraft für die anhaltende Zusammenarbeit bildeten.
Das BRICS-Forum zum Thema Internationale Rechtstaatlichkeit fand am 7. September 2019 in Chinas Hauptstadt Beijing statt.
Es sollte darauf hingewiesen werden, dass bereits eine große Anzahl von BRICS-Dokumenten und -Papieren angenommen wurde, vor allem in Form von gemeinsamen Erklärungen, Memoranden oder gemeinsamen Stellungnahmen. Streng rechtliche Aspekte der BRICS-Zusammenarbeit wurden bisher aber nur selten tangiert – mit Ausnahme des im Jahr 2014 abgeschlossenen beachtenswerten Abkommens zur Gründung der Neuen Entwicklungsbank (New Development Bank, kurz NDB) und der damit verbundenen Vereinbarungen, über welche diese Bank als permanente Institution in Shanghai etabliert wurde.
Darüber hinaus wurden nur noch zwei weitere verbindliche Übereinkünfte unterzeichnet: Zum einen die Vereinbarung über Notfallreserven (Contingent Reserve Arrangement), ein Unterstützungsmechanismus, der durch Liquidität und Vorsorgemaßnahmen tatsächliche bzw. potenzielle Schwierigkeiten in der kurzfristigen Zahlungsbilanz abfedern soll; zum anderen das so genannte BRICS-Kulturabkommen (BRICS Agreement on Culture). Selbst das BRICS-Rechtsforum legte bisher lediglich fünf rechtlich unverbindliche Erklärungen vor.
All das hat dazu geführt, dass die BRICS-Zusammenarbeit im Vergleich zu anderen internationalen Kooperationsinitiativen eher in einem lockeren institutionellen und organisatorischen Rahmen vonstatten geht. Dies kann sowohl ein Vor- als auch ein Nachteil sein, je nachdem welche Herausforderungen das jeweilige Umfeld mit sich bringt. Es bringt zum Beispiel größere Flexibilität, schneller auf ein bestimmtes Problem zu reagieren, während die gleichen Rahmenbedingungen aber auch zur Vernachlässigung der BRICS oder im schlimmsten Falle sogar zum Ende des Kooperationsmechanismus führen könnten.
Der parallele Wunsch nach Flexibilität und Sicherheit, manchmal ausgedrückt durch das englischsprachige Oxymoron „Flexicurity“, ist jedoch schwer zu erfüllen. Hier kann ein verbindliches Regelwerk als mögliche Lösung ins Spiel kommen. Eine der zentralen Aufgaben eines solchen Regelwerkes wäre es, Gegensätze zu überbrücken und das Paradoxon, dass die einzige Konstante Veränderung zu sein scheint, zu lösen, da dies normalerweise eine Ursache für Unsicherheit und Unvorhersehbarkeit ist.
Ebenso wichtig, und das gilt vor allem für die BRICS, ist es, dass ein verbindliches Regelwerk den Mörtel liefern kann, der die Ziegel verschiedener Schichten des Lebens, insbesondere Politik und Wirtschaft, zusammenhält, insbesondere in turbulenten Zeiten, die durch schnelle und drastische Veränderungen gekennzeichnet sind. Dies ist auch von großer Bedeutung für die Steuerung globaler Angelegenheiten unter der Schirmherrschaft verschiedener multilateraler Organisationen wie der Vereinten Nationen (UNO) oder der Welthandelsorganisation (WTO). Leider wurden diese beiden Organisationen, die zwei Säulen der globalen Governance in Politik und Wirtschaft darstellen, nach dem Scheitern der Havanna-Charta von 1947 zur Gründung einer Internationalen Handelsorganisation von Beginn an getrennt und sind seitdem nicht unter einen Hut gebracht worden.
Seit dieser Zeit kämpfen die Weltgemeinschaft und ihr weithin zersplittertes internationales Rechtssystem darum, verschiedene Handels- oder Wirtschaftsfragen mit so genannten „nichthandelsbezogenen“ Themen in Einklang zu bringen. In komplexen und sich rasch wandelnden Zeiten, wie wir sie gegenwärtig erleben, kann das Fehlen eines soliden und konsistenten Rechtsrahmens zu ernsthaften Konflikten zwischen verschiedenen politischen Zielen führen. Dies ist von größter Bedeutung, insbesondere wenn es um die Verwirklichung der nachhaltigen Entwicklungsziele der UN-Agenda 2030 geht, die aus einer Untergruppe von 17 Bereichen bestehen. Sie alle müssen im Geiste der Win-win-Kooperation statt des Nullsummenspiels verwirklicht werden. Das heißt, dass der Zusammenhalt es gewährleistet, dass die erfolgreiche Verwirklichung eines politischen Ziels die übrigen politischen Ziele nicht ungültig macht oder gar gefährdet.
Angesichts der schwierigen Aufgabe, mit schnellen Veränderungen und großer Komplexität umzugehen, können Recht und Rechtmäßigkeit wichtige Lösungen für schwierige Probleme bieten. Bei seiner konsequenten Ausformulierung kann ein verbindliches Regelwerk in dieser Hinsicht wichtige Funktionen erfüllen. Erstens vereinfacht es bestehende Abkommen, Vorschriften oder Regeln, die nach einiger Zeit meist veralten oder fragmentiert sind. Zweitens kann das Recht Kontinuität im Wandel der Zeit gewährleisten, insbesondere bei der Bereitstellung institutioneller Unterstützung und solider Verfahrensregeln, die bei plötzlichen Veränderungen des Umfeldes einzuhalten sind. Drittens verbessert sich unter Zuhilfenahme eines verbindlichen Regelwerks das Niveau der Rechtssicherheit und Berechenbarkeit, was es ermöglicht, die Folgen getroffener Entscheidungen und der Reaktionen darauf besser vorherzusagen.
Und nicht zuletzt kann ein verbindliches Regelwerk zur Vereinfachung der Komplexität beitragen, wenn es dazu benutzt wird, bestehende Vorschriften oder rein politische Erklärungen zusammenzufassen, die wiederholt in Erklärungen und anderen unverbindlichen Dokumenten durch Kodifizierung festgelegt wurden. Es ist kein Zufall, dass der rechtliche Begriff „Kodifikation“ die lexikalische Komponente der „Kodierung" enthält, die auch in der Informatik anzutreffen ist. Beide Begriffe werden sowohl für den Umgang mit Big Data als auch für die systematische Erfassung großer Mengen von Informationen, Dokumenten oder Dateien verwendet.
Sergio Guerra, Dekan der Law School der Getulio-Vargas-Stiftung (FGV) in Rio de Janeiro, hielt am 7. September 2019 in Beijing eine Rede über die Rechtstaatlichkeit und die Regulierung der Governance-Rahmbedingungen in Brasilien.
Basierend auf diesen Überlegungen und den nützlichen Funktionen, die durch das verbindliche Regelwerk bereitgestellt werden, sollten die BRICS-Staaten in absehbarer Zeit dafür sorgen, dass die bestehenden BRICS-Dokumente und -Papiere auf verbindliche, klare und konsistente Weise zur Verfügung gestellt werden, vielleicht über eine offizielle BRICS-Website oder sogar in Form eines virtuellen BRICS-Sekretariats. Dies erfordert eine fundierte Recherche über die verschiedenen Rechtsquellen, da neue Technologien auch die Frage aufwerfen, neue Quellen (z.B. künstliche Intelligenz) und neue rechtliche Themen (z.B. Tiere und Bäume) in den Bereich des öffentlichen Völkerrechts aufzunehmen. Darüber hinaus muss die endgültige Kategorisierung der BRICS-Rechtsquellen in enger Abstimmung mit den wichtigsten Zielen, die von den BRICS-Staaten formuliert wurden, erfolgen.
Um die Funktionsfähigkeit des vorgeschlagenen virtuellen BRICS-Sekretariats und anderer damit verbundener BRICS-Institutionen, einschließlich der NDB, zu unterstützen, sollten die BRICS-Staaten auch die Annahme eines kurzen Rechtstextes in Form einer Charta ins Auge fassen, die den Titel „BRICS-Dokumentsammlung“ tragen könnte. Das Projekt könnte eine systematische Erfassung der in den zahlreichen BRICS-Erklärungen und Aktionsplänen formulierten grundlegenden Ziele und Grundsätze darstellen. Dies würde dazu beitragen, die Länge zukünftiger Erklärungen erheblich zu verkürzen, indem man die Wiederholung häufig zitierter Standpunkte vermeidet, wie zum Beispiel das Ziel der Aufrechterhaltung des Multilateralismus oder die Zusammenarbeit bei der Umsetzung der UN-Agenda 2030.
Grundsätzlich wäre ein solcher kohärenter rechtlicher Rahmen, so wird argumentiert, geeignet, die wachsende Komplexität der verschiedenen Politikbereiche zu vereinfachen. Es würde gleichermaßen Kontinuität in Zeiten des raschen Wandels schaffen und es den BRICS-Ländern ermöglichen, ihre Regulierungsbemühungen global in Einklang zu bringen, während sie gleichzeitig ihre Flexibilität und regulatorische Vielfalt im Inland wahren.
Letzten Endes hat die BRICS-Zusammenarbeit bereits bewiesen, dass Unterschiede in Geographie und Geschichte, Handel und Wirtschaft, Kultur und Sprache sowie Rechtswesen und Politik kein Hindernis dafür darstellen, sich den Bemühungen zur Bewältigung der großen Probleme der Welt anzuschließen. Im Gegenteil, diese Unterschiede sind ein Anreiz, einen Unterschied in der Global Governance zu machen, denn neue Strategien, die sich von jenen unterscheiden, die in der Vergangenheit gescheitert sind, werden notwendig, wenn wir die Ziele der nachhaltigen Entwicklung verwirklichen und das Überleben des Planeten und seiner Bewohner für zukünftige Generationen sichern wollen.
Zum Schluss sollte noch darauf hingewiesen werden, dass ein verbindliches Regelwerk bei der Gestaltung der Zukunft eine wichtige Rolle spielt, weil es die Grundlagen für die zukünftige globale politische und wirtschaftliche Ordnung legt. Ähnlich wie Science-Fiction kann ein verbindliches Regelwerk im Bereich des Rechts und der dazugehörigen Instrumente wie eine selbsterfüllende Prophezeiung funktionieren und somit dabei helfen, die Zukunft durch Regulierung vorherzusagen und sie sogar dadurch erst zu schaffen.
*Rostam J. Neuwirth ist Professor für Recht und Leiter der Abteilung für internationale Rechtsstudien an der Universität Macao.
