Von Pan Deng*
Am 15. März 2019 wurde auf der 2. Tagung des XIII. Nationalen Volkskongresses Chinas Gesetz über auswärtige Investitionen verabschiedet. Dieses Gesetz stellt einen wichtigen Schritt zur Umsetzung der vom Zentralkomitee der KP Chinas beschlossenen Anordnung zur Erweiterung der Öffnung nach außen und zur Förderung der auswärtigen Investitionen dar. Es handelt sich um ein einheitliches und fundamentales Gesetz über auswärtige Investitionen, das eine noch kräftigere rechtsstaatliche Garantie für die Erweiterung der chinesischen Öffnung und die aktive Nutzung auswärtigen Kapitals in der neuen Situation bildet.
Vom finanziellen Ansporn zum rechtsstaatlichen Schutz
Bis Ende 2018 waren in China rund 960.000 Unternehmen mit auswärtiger Investition registriert und die real genutzten auswärtigen Investitionen beliefen sich auf 2,1 Billionen US-Dollar. Seit 27 Jahren steht China damit in Bezug auf seine real genutzten auswärtigen Investitionen ununterbrochen auf Platz 1 unter den Entwicklungsländern und nimmt im globalen Vergleich Platz 2 ein.
Seit dem Jahr 2012 hat die chinesische Führung immer wieder dazu aufgerufen, das Land besser an die neue Situation der wirtschaftlichen Globalisierung anzupassen. Und hierfür ist es unerlässlich, China noch aktiver zu öffnen.
Im November 2013 wurde der „Beschluss des Zentralkomitees der KP Chinas über einige wichtige Fragen zur umfassenden Vertiefung der Reformen“ gefasst. In diesem Papier wurden die Reformaufgaben klar formuliert. Kurz darauf wurde außerdem eine umfassende Anordnung zur Innovation des Verwaltungssystems für auswärtige Investitionen beschlossen.
Seither hat die Volksrepublik zwölf Pilotfreihandelszonen in Shanghai und anderen Orten errichtet. In diesen Zonen wurden Neuerungen in Bezug auf das Verwaltungsmodell für auswärtige Investitionen aktiv erprobt, wobei man sich auf die Inländerbehandlung vor dem Marktzugang, die Negativliste, die Vereinheitlichung der rechtlichen Regelungen für inländische und ausländische Investitionen, die Reform des Überprüfungs- und Genehmigungssystems sowie die Lockerung des Zugangs für auswärtige Investitionen konzentrierte. Was sich bewährt, soll anschließend landesweit verbreitet werden.
Seit 2012 wurde Chinas Verwaltungssystem für auswärtige Investitionen einem historischen Wandel unterzogen. Das mehr als 30 Jahre lang praktizierte System der kettenförmigen Überprüfung und Genehmigung wurde reformiert und an seine Stelle rückte ein Verwaltungssystem, das nur in bestimmten Bereichen Überprüfungen und Genehmigungen vorsieht, in vielen Fällen reicht heute eine reine Registrierung. Damit hat China das Umfeld für Handels- und betriebswirtschaftliche Tätigkeiten erheblich verbessert.
Während sich das Volumen der internationalen Direktinvestition weltweit betrachtet in einer Talfahrt befindet, nehmen diese Investitionen in China derzeit einen Aufschwung. Die Aufwertung der erfolgreichen Praxiserfahrungen zu rechtlichen Bestimmungen ist für die Stabilisierung der Markterwartungen der auswärtigen Investoren von großer Bedeutung und zeigt zugleich auch, dass sich in China ein grundlegender Wandel von der bloßen „Behandlung der Symptome“ durch finanziellen Ansporn hin zur Festigung des Fundaments durch die Schaffung eines durch fairen Wettbewerb unter Zuhilfenahme rechtsstaatlicher Mittel geprägten Umfeldes vollzogen hat.
Chinas drei zentrale Gesetze über auswärtige Investitionen
Selbst viele Chinesen mögen nur wenig davon mitbekommen haben, aber die Nutzung auswärtiger Investitionen und die zugehörigen Aufgaben wurden in China von Beginn an in rechtstaatlichen Bahnen vorangetrieben. Gesetze mit Bezug auf auswärtige Investitionen gehörten zu den ersten Gesetzen, die kurz nach der Einführung der Reform- und Öffnungspolitik verabschiedet wurden.
1978, also in der Anfangsphase der Reform und Öffnung, wurde vor allem das Joint-Venture-Modell praktiziert. Zur Unterstützung der Ausarbeitung dieser Politik wurden namhafte Rechtsanwälte aus Hongkong auf das chinesische Festland eingeladen, mit deren Hilfe Satzungen und Verträge sowie ein Gesetzesentwurf für chinesisch-ausländische Joint-Venture-Unternehmen formuliert wurden.
Am 1. Juli 1979 verabschiedete China sein „Gesetz über chinesisch-ausländische Joint Ventures“. 1986 wurde das „Gesetz über Unternehmen mit auswärtigem Kapital“ erlassen und zwei Jahre später folgte das „Gesetz über Joint Ventures mit chinesisch-ausländischer Kooperation“. Diese drei Gesetze bildeten die rechtliche Grundlage für die Anziehung auswärtiger Direktinvestitionen und förderten maßgeblich die schnelle und gesunde Entwicklung der Nutzung dieser Investitionen in China.
In den darauf folgenden 30 Jahren hat China zur Anpassung an den gestiegenen Bedarf zur Nutzung auswärtiger Investitionen eine Reihe flankierender Maßnahmen und Bestimmungen eingeführt und damit die rechtlichen Regelungen für auswärtige Investitionen vervollständigt. Dabei handelt es sich um Regelungen für auswärtige Investitionen in chinesische Aktiengesellschaften, auswärtige Risikoinvestmentfirmen, auswärtige Investitionen in Existenzgründungen und die Fusion und Übernahme durch auswärtige Investitionen. Damit erforschte China neue Formen der Nutzung auswärtigen Kapitals und erweiterte zudem die bestehenden.
Darüber hinaus arbeiteten die Abteilungen des Staatsrates in ihrem jeweiligen Kompetenzbereich standardisierende Vorschriften wie zum Beispiel „Vorschriften für die richtungsweisende Anleitung auswärtiger Investitionen“, einen „Leitkatalog für auswärtige Investitionen in der Industrie“ und einen „Katalog für auswärtige Investitionen in vorrangig geförderte Industrien in den zentralen und westlichen Gebieten“ aus, wodurch die ausländischen Investoren angeleitet wurden, sich dem Bedarf der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung Chinas anzupassen.
Die stetige Vertiefung der Öffnung nach außen und die Niveauhebung der Wirtschaft stellen den Wandel der chinesischen Planwirtschaft hin zur Marktwirtschaft unter Beweis und haben außerdem der wirtschaftlichen Transformation den nötigen Schub verliehen. Durch die Auswertung und Untersuchung der Erfahrungen der Reform und Öffnung gelangte man allmählich zu der Erkenntnis, dass es die rechtsstaatliche Governance ist, die den besten Weg zur Verwaltung der Marktwirtschaft darstellt.
Durch die Revision und Vervollkommnung der drei oben genannten Gesetze wurde die Governance des Umfeldes von Handels- und betriebswirtschaftlichen Tätigkeiten schrittweise optimiert. Seit dem Jahr 2012 werden im Zuge der Zusammenfassung und Nutzung der Erfahrungen aus den Pilotfreihandelszonen Reformen hin zur Verschlankung der Verwaltung und zur Dezentralisierung, zur Verbindung von Lockerung und Kontrolle sowie zur Optimierung der Dienstleistungen durchgeführt. Der gesetzlich garantierte Schutz der Eigentumsrechte und anderer legitimer Rechte und Interessen bringt den Unternehmen, einschließlich denjenigen mit auswärtiger Investition, realen Nutzen.
Neues grundlegendes Gesetz
Im Zuge der Veränderung des globalen sowie des inländischen Umfeldes sieht sich China bei der Nutzung auswärtigen Investitionskapitals mit einer noch ernsteren und komplizierteren Situation konfrontiert. Dies zeigt sich vor allem darin, dass es dem Weltwirtschaftswachstum an Triebkraft fehlt, die transnationalen Direktinvestitionen rückläufig und Handels- und Investitionsprotektionismus auf dem Vormarsch sind. Zudem kehrt die Fertigungsindustrie der Industrienationen in ihre Heimatländer zurück und der internationale Wettbewerb um die Anziehung von Investitionen hat sich verschärft.
Insgesamt gesehen unterzieht sich das internationale Wirtschafts- und Handelsgefüge einer tief greifenden Regulierung und die internationale Auseinandersetzung um Wirtschafts- und Handelsregeln spitzt sich zu. Im Hinblick darauf werden Chinas oben genannte drei Gesetze dem Bedarf an der Gestaltung eines neuen offenen Wirtschaftssystems nicht mehr gerecht. Von daher ist es dringend notwendig, auf Grundlage der Zusammenfassung der bisherigen Praxiserfahrungen ein einheitliches Grundlagengesetz über auswärtige Investition auszuarbeiten, um einen noch kräftigeren Garant für die Erweiterung der Öffnung nach außen und die effektivere Nutzung auswärtiger Investitionen in der neuen Situation zu liefern.
Eine Zeitlang gewährte China Unternehmen mit auswärtiger Investition zwar „Inländerbehandlung“, teils sogar „über das normale Maß hinausgehende Inländerbehandlung“, aber beim Marktzugang praktizierte die Volksrepublik strenge Einschränkungen und die zugelassenen Geschäftsbereiche beschränkten sich auf die in einer Liste angeführten Bereiche. Zudem mussten Anträge ein strenges Überprüfungs- und Genehmigungsverfahren durchlaufen.
In den letzten Jahren wurde dann allerdings das Verwaltungssystem „Inländerbehandlung plus Negativliste“ für auswärtige Investoren eingeführt. Es sieht vor, dass das, was nicht auf der Negativliste verzeichnet ist, zum Marktzugang zugelassen wird, wobei inländische Unternehmen und Unternehmen mit auswärtiger Investition gleichbehandelt werden.
Seit Oktober 2016 müssen Unternehmen mit auswärtigem Kapital bei Gründungs- und Änderungsformalitäten nicht mehr ein aufwendiges Überprüfungs- und Genehmigungsverfahren durchlaufen, sondern sich lediglich registrieren lassen. Dadurch wurde die Notwendigkeit zur Überprüfung und Genehmigung in diesem Bereich landesweit aufgehoben. Was überprüft und genehmigt werden muss, bezieht sich lediglich auf die Negativliste. Genauso wie sich strömendes Wasser mit der Zeit ein Bett gräbt, wird dieses System nach seiner Bewährung in der Praxis nun gesetzlich verankert.
In der Anfangsphase der Reform und Öffnung wurde in China zur Einführung fortschrittlicher Technologie in bestimmten Vorschriften Technik als Teil der Kapitalbeteiligung vorgesehen. Solche Regelungen wurden missverstanden und irrtümlicherweise als „gezwungener Technologietransfer“ gedeutet. Daraus entwickelte sich ein Streitpunkt, in Bezug auf den einige Länder der Volksrepublik in den letzten Jahren Vorwürfe machten. In Wirklichkeit gab China bei seinem WTO-Beitritt das Versprechen ab, bei der Überprüfung und Genehmigung bzw. bei der Registrierung den Techniktransfer seitens der ausländischen Investoren nicht als Vorraussetzung zu betrachten. In Chinas Gesetzen und Rechtsvorschriften mit Bezug auf den Marktzugang ist ebenfalls keine Forderung nach Techniktransfer zu finden. Durch die Gesetzgebung wurde in einem weiteren Schritt untersagt, dass die administrativen Organe und deren Mitarbeiter ausländische Investoren zum Techniktransfer auffordern. Diese Faktenlage kann die diesbezüglichen internationalen Streitigkeiten entschärfen.
In den vergangenen 40 Jahren hat China seine Öffnung nach außen stetig vorangetrieben und dabei seine gedanklichen Fesseln abgestreift und zugleich die international gängigen Wirtschaftsregeln angenommen und befolgt. In diesen vier Jahrzehnten hat das Land durch seinen Öffnungsprozess die eigene Reform und Entwicklung vorangebracht. Das jüngst verabschiedete neue Gesetz über auswärtie Investitionen zielt nun nicht nur darauf ab, noch mehr auswärtige Investitionen anzuziehen, sondern dient auch dazu, Chinas strukturelle Reform weiter zu vertiefen.
Die staatseigenen Unternehmen, insbesondere die Formen ihrer Beteiligung am Wirtschaftsablauf bilden noch immer ein sensibles Thema. Einige Länder vertreten die Ansicht, dass die Wettbewerbsstärken solcher Unternehmen aus einer Vorzugsbehandlung resultieren, zum Beispiel durch Subventionen, in Bezug auf Regelungen für den Marktzugang oder den Zugang zu Produktionsfaktoren. Dadurch, so der Vorwurf, werde der Wettbewerb auf dem Markt verzerrt. Die Kritiker haben den Begriff „Wettbewerbsneutralität“ geprägt und stellen damit auch die Forderung, dass die Regierung den staatseigenen Unternehmen, die kommerzielle Tätigkeiten betreiben, keinerlei bevorzugte Behandlungen wie Finanzierung, Güterversorgung und Dienstleistungen zur Verfügung stellt.
Die so genannte Wettbewerbsneutralität besitzt an sich auch Schnittmengen mit der Richtung und dem Ziel der Reform der staatseigenen Unternehmen in China. Im neuen Gesetz wurde dieser Begriff ebenfalls aufgenommen. Außer den relevanten Bestimmungen in Gesetzen und administrativen Verordnungen gelten verschiedene politische Maßnahmen des Staates zur Unterstützung der Unternehmensentwicklung auch für Unternehmen mit auswärtiger Investition. Dies wird in den Bereichen Standardisierung, Warenbeschaffung der Regierung, Finanzierung, Bodennutzung, Ausschreibung und Beteiligung sowie Kontrolle und Verwaltung verkörpert.
Auch wenn Chinas neues Gesetz über auswärtige Investitionen nur wenige Paragraphen zählen mag, so gewährleisten diese doch das von ihm ausgedrückte Prinzip und die von ihm aufgezeigte Richtung, dass die Öffnung auf einem höheren Niveau gesetzliche Bestimmungen und Regeln zu befolgen hat.
Es ist absehbar, dass in unmittelbarer Zukunft eine Reihe flankierender Regelungen und rechtlicher Kommentare bekannt gegeben werden, was richtungweisende Ergänzungen für die Durchführung des neuen Gesetzes liefern wird. Bis dahin wird Chinas Verwaltungsmodell in Bezug auf auswärtige Investitionen und das Öffnungsniveau Anschluss an die Länder mit hohem Öffnungsgrad finden und damit eine rechtliche Stütze für die Liberalisierung und Erleichterung von Investitionen liefern.
*Autor Pan Deng ist außerordentlicher Professor an der Chinesischen Universität für Politik- und Rechtswissenschaft sowie geschäftsführender Direktor des Forschungszentrums dieser Universität für Gesetze und Öffentliche Politik in Lateinamerika und der Karibik.
