Von Zhou Mi*
Im Jahr 2017 ging die Weltwirtschaft erstmals seit zehn Jahren einer umfassenden Erholung entgegen. Allgemeines Wirtschaftswachstum – von Russland bis Lateinamerika – stärkte das Marktvertrauen rund um den Globus. Doch Glück und Glas sind, wie allgemein bekannt ist, gleichermaßen zerbrechlich.
Von Beginn 2018 an ergriff die Trump-Administration immer neue Zollmaßnahmen und versuchte, eine Zollbarriere um den amerikanischen Binnenmarkt zu errichten. Vor diesem Hintergrund ergriffen die USA gleich eine ganze Reihe von Zollmaßnahmen. Sie reichen von der Anwendung der Abschnitte 201 und 232 des US-Handelsgesetzes aus dem Jahr 1974, die beide auf dem Missbrauch des GATT-Paragrafen (General Agreement on Tarifs and Trade) für Ausnahmefälle zur Wahrung der Nationalen Sicherheit (National Security Exception) beruhen, über zahlreiche Zollerhebungen als Antidumping- bzw. Antisubventionsmaßnahmen und weitere spezielle Zollschutzmaßnahmen bis hin zur Anwendung des Abschnittes 301, was nicht nur eine Verletzung amerikanischer Versprechen, sondern auch der multilateralen WTO-Handelsregeln darstellt. Strafzölle scheinen offensichtlich der Haupthebel der Trump-Regierung zur Veränderung der zwischenstaatlichen Wirtschafts- und Handelsordnung sowie der diesbezüglichen Regeln zu sein.
Das am 2. Juni 2019 veröffentlichte chinesische Weißbuch „Chinas Positionen bei den Wirtschafts- und Handelskonsultationen mit den USA“ macht jedoch deutlich, dass die erhobenen Zölle letztlich dazu geführt haben, dass sowohl die amerikanischen Importe nach China acht Monate in Folge sanken, als auch die Exporte der Volksrepublik in die USA fünf Monate hintereinander schrumpften. Die Unwägbarkeiten, die sich aus den Zöllen ergeben, haben dazu geführt, dass Unternehmen beider Länder in Bezug auf Investitionen und Kooperationen eine abwartende Haltung eingenommen haben. Mittlerweile hat die WTO als Reaktion auf die Zollpolitik der USA zudem ihre Wachstumsprognose für den Welthandel nach unten korrigiert, nämlich von 3,7 auf 2,6 Prozent.
Zollsenkungen entsprechen den Gesetzmäßigkeiten der globalen Wirtschaftsentwicklung
Der internationale Handel entstand bekanntlich aus Unterschieden verschiedener Wirtschaften in Bezug auf Ressourcenvorkommen, Industriestruktur, wirtschaftliche Entwicklungsphase und Marktbedürfnisse. Er wird von internationalen Wirtschafts- und Handelsregeln sowie dem technischen Fortschritt beeinflusst.
Lange Zeit vor der Entstehung des GATT, des Vorläufers der WTO, bremsten hohe Zollbarrieren die Effizienz des internationalen Handels aus. Unternehmen und Verbraucher hatten nur in einem relativ begrenzten Umfang Zugang zu Ressourcen und Waren. Eine der bedeutendsten Errungenschaften des GATT bestand also letztlich darin, dass die an der Übereinkunft beteiligten Länder ihre Zölle untereinander senkten, wodurch dem Handel erheblicher Schub verliehen wurde.
Die Zollsenkungen trugen dazu bei, dass die europäischen und amerikanischen Industrienationen in den 1950er und 1960er Jahren ihre Produkte, bei deren Herstellung sie strategische Vorteile besaßen, in großem Maße weltweit absetzen konnten. In den 1970er Jahren vollzogen transnationale Konzerne dann verstärkt eine globale Standortverteilung. Nach dem Eintritt ins neue Jahrhundert nahm die Zahl der WTO-Mitglieder rasant zu, wodurch in einem vergrößerten Handelsumfang auch die Wirkung der Zollsenkung immer deutlicher wurde.
Die transnationalen Wertschöpfungsketten wurden über die Jahre immer wieder reguliert und optimiert. Für die Beteiligten wurden dadurch neue Arbeitsplätze und Steuerquellen geschaffen und auch das Wirtschaftswachstum erhielt kontinuierlichen Schub. Die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwischen verschiedenen Ländern verflochten sich immer enger und viele Staaten senkten ihre Zölle daraufhin untereinander noch weiter.
Aus all dem wird ersichtlich, dass das Prinzip der Zollsenkung einen Prozess der Marktintegration zwischen den Ländern der Welt darstellt. Dies entspricht der Grundthese der westlichen Wirtschaftstheorie über die Reduzierung der Handlungen durch die „sichtbare Hand“ der Regierung. Und es trägt auch dazu bei, dass die Marktbeteiligten Ressourcen noch effektiver verteilen, Produktions- und Transaktionskosten sinken und den Verbrauchern noch größere Vorteile beschert werden.
US-Zollmaßnahmen verfehlen ihr Ziel
In der amerikanischen Handelsgeschichte setzten US-Regierungen bereits mehrfach auf die Einführung von Zollmaßnahmen, die erwünschte Wirkung jedoch blieb jedes Mal aus.
Um heimische Waren im Wettbewerb mit Importen zu begünstigen, verabschiedeten die Vereinigten Staaten 1930 den so genannten „Smoot-HawleyTariff Act“ zur Erhöhung der Zölle auf Importe. Dieses Gesetz rief jedoch schon bald weitgehende Vergeltungsmaßnahmen der US-Handelspartner hervor mit der Folge, dass es misslang, die amerikanische Wirtschaft wie geplant aus der Großen Depression (Great Depression) herauszuführen. Stattdessen verschärften sich die internationalen Handelskonflikte nur noch weiter.
In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts drohten die USA ostasiatischen Wirtschaften, allen voran Südkorea und Japan, mehrmals mit der Keule von Antidumping- und Antisubventionsuntersuchungen. Beide Länder knickten unter dem starken Druck der USA letztlich ein und regulierten ihre Exportstruktur. Dennoch kehrten die Unternehmen der Textil- und der Eisen- und Stahlindustrie nicht wie erwartet in die Vereinigten Staaten zurück. Südkorea und Japan litten zwar stark unter den US-Zollmaßnahmen, doch ihre ursprünglichen Ziele verfehlten die Maßnahmen dennoch. Stattdessen trafen die amerikanischen Schritte die globale Wirtschaftsentwicklung und den Bereich der technischen Innovationen empfindlich ins Mark.
Westliche Ökonomen sind sich überwiegend einig, dass freier Wettbewerb die notwendige Voraussetzung für Entwicklung bildet. Zollmaßnahmen gleichen dagegen der chinesischen Metapher, „einen Frosch in lauem Wasser zu kochen“. Der langsame Temperaturanstieg des Wassers weckt die Aufmerksamkeit des Frosches zunächst nicht, hat die Wassertemperatur aber die Schmerzgrenze erreicht, ist der Frosch bereits nicht mehr in der Lage, die Flucht zu ergreifen. Der von den Zollmaßnahmen geschützten amerikanischen Eisen- und Stahlindustrie fehlt es an Innovationskraft und der Motivation, ihr technisches Niveau durch Forschung und Entwicklung zu erhöhen sowie die eigene Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Aus diesem Grund können die US-Zollmaßnahmen auch nicht verhindern, dass die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Eisen- und Stahlindustrie allmählich hinter die der indischen, brasilianischen und chinesischen Eisen- und Stahlindustrie zurückfällt.
Die WTO hat die weltweit größte Plattform zur Zollsenkung geschaffen. Ihre Mitglieder verwalten nach dem Meistbegünstigungsprinzip die Importe unter einander. Es ist nicht abzustreiten, dass die meisten Länder einschließlich der USA relativ hohe Importzölle auf bestimmte sensible Waren wie etwa Agrarprodukte erheben, aber im Bereich industrieller Produkte haben die wichtigen Wirtschaften mit hohem Außenhandelsvolumen ihre Zölle auf einem niedrigen Niveau angesiedelt.
Im Zuge der rasanten Entwicklung der wirtschaftlichen Globalisierung hat sich die globale Arbeitsteilung in verschiedenen Industriezweigen einschließlich der Fertigungsindustrie intensiviert. Die niedrigen Zolltarife führen dazu, dass die durch die Montage bedingte vielfache Einfuhr und Ausfuhr von Produkten keine zusätzliche Kostensteigerung verursachen. Aus diesem Grund haben sich amerikanische, kanadische und mexikanische Automobilunternehmen sowie auch der europäische Flugzeugbauer Airbus für Kooperationsmodelle mit grenzüberschreitender Standortverteilung entschieden. Die auf China, die EU und Mexiko gerichtete Anwendung der GATT-Klausel zur Ausnahme aus dem Meistbegünstigungsprinzip läuft den Versprechen der USA über das multilaterale System zuwider, bringt die grundlegenden Prinzipien des globalen Handelssystems ins Wanken und wird sich langfristig negativ auswirken.
Die hohen Kosten von Zollkontrolle und -verwaltung bilden einen weiteren Grund dafür, warum Länder ihre Zolltarife senken. Im „Abkommen zwischen den USA, Kanada und Mexiko“ ist der niedrigste Tarif für Im- und Exporte festgeschrieben. Im Falle einer Zollerhebung müssen die ein- bzw. ausgeführten Waren sortiert und kontrolliert werden. Für Waren mit geringem Wert ist dieser Arbeitsaufwand unökonomisch. In Wirklichkeit hat die WTO ihr Abkommen über Handelserleichterung also deshalb verabschiedet, weil letztlich alle WTO-Mitglieder auf Erleichterungsmaßnahmen zur Senkung der internationalen Handelskosten angewiesen sind. Das zeigt zugleich auch, dass die Senkung der Zolltarife und der Abbau von Zollbarrieren den allgemeinen Interessen der Mitglieder entsprechen.
Exporte nach China bieten neue Chancen für die EU und andere Regionen
Für internationale Organisationen wie die Welthandelsorganisation, den Internationalen Währungsfonds (IMF) oder die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) besteht ein allgemeiner Konsens darüber, dass die Erholung der Weltwirtschaft noch nicht in eine Phase der Stabilisierung eingetreten ist. Die Wirtschaftsentwicklung Chinas und der USA sowie die Handelsbeziehungen zwischen den beiden größten Volkswirtschaften beeinflussen die Nachhaltigkeit der globalen Wirtschaftsentwicklung maßgeblich.
Gleich am Anfang des Weißbuches „Chinas Positionen bei den Wirtschafts- und Handelskonsultationen mit den USA“ wird betont, dass „die chinesisch-amerikanischen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen den Anker und Katalysator der bilateralen Beziehungen bilden, die grundlegenden Interessen der beiden Völker und die Prosperität und Stabilität der Welt tangieren“.
In den letzten Jahren hat die Volksrepublik ihre Öffnung nach außen ausgebaut und die Zolltarife für die Unterzeichnerländer des „Free Trade Agreements“ (FTA) in großem Maße gesenkt, wobei sich China auch für die Senkung der Importzölle einschließlich derer für komplette Autos und Autoersatzteile stark gemacht hat, was allen WTO-Mitgliedern zugute kommt.
Die Entwicklung und Aufwertung des chinesischen Konsummarktes werden einen noch größeren und nachhaltigeren Bedarf an Importen erzeugen und dabei auch wichtige Handels- und Investitionschancen für Unternehmen aus aller Welt einschließlich der USA schaffen. Der Konsumbedarf hängt in großem Maße von Konsumgewohnheiten ab. Sollten Waren aus den USA aufgrund von Zöllen ihre Präsenz auf dem chinesischen Markt verringern, werden sich Chinas Verbraucher anderen Produzenten zuwenden. Insofern verschaffen die hohen US-Zölle auf chinesische Waren anderen Exportländern, einschließlich der EU-Staaten, neue wirtschaftliche Chancen.
*Der Autor ist Vizedirektor des Forschungsinstituts für Amerika und Ozeanien der Chinesischen Akademie für internationalen Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit des chinesischen Handelsministeriums.
