Von Liu Baokui*
Der Urbanisierungsgrad ist ein wichtiger Indikator zur Bewertung des Entwicklungs- und Modernisierungstandes eines Landes oder einer Region. Chinas Urbanisierung formt zudem ein Miniaturbild der Gesamtentwicklung des Landes. Sie bildet einen Prozess unermüdlicher Erkundungen und der Innovationen von Institutionen und Modellen, der auf den lokalen Realitäten basiert.
In den letzten 70 Jahren seit der Gründung der Volksrepublik China im Jahr 1949 wurde das „ländliche China“ durch die Urbanisierung in ein „städtisches China“ verwandelt. In diesem Prozess ist es dem Land trotz vieler Herausforderungen gelungen, ernsthafte gesellschaftliche Probleme, auf welche die Industrieländer und auch viele Entwicklungsländer bei ihrer Urbanisierung gestoßen sind, erfolgreich zu vermeiden und einen neuen Weg der Urbanisierung chinesischer Prägung einzuschlagen.
Die ersten 30 Jahre: Eine Zeit voller Windungen und Wendungen
Als das Neue China im Jahr 1949 gegründet wurde, betrug die Urbanisierungsrate nur 10,6 Prozent. Nach Jahrzehnten der Kriegswirren mussten viele Städte größtenteils von Grund auf neu aufgebaut werden. Chinas Regierung erkannte schon damals die zentrale Bedeutung der städtischen Gebiete für die Wiederbelebung der heimischen Volkswirtschaft und verlagerte deshalb ihren Arbeitsschwerpunkt schnell auf die Städte.
Auf der zweiten Plenartagung des VII. Zentralkomitees der KP Chinas, die kurz vor der Gründung der Volksrepublik in Beijing stattfand, wies Mao Zedong darauf hin, dass die Regierung ihren Arbeitsschwerpunkt von den ländlichen auf die städtischen Gebiete verlagern müsse. Große Anstrengungen müssten unternommen werden, um zu lernen, wie man Städte verwaltet und aufbaut, so Mao damals. Maos Rede wurde zum Leitprinzip für Städtebau und Urbanisierung in den Anfangsjahren der Volksrepublik.
Die meisten Städte des Landes, die noch zu Zeiten der chinesischen Feudalgesellschaft erbaut worden waren, waren konsumgetrieben. Sie verfügten weder über ausreichende Produktionskapazitäten noch über die Fähigkeit, die Entwicklung in den weiten ländlichen Gebieten mitanzukurbeln. Darüber hinaus waren sie in Bezug auf Infrastruktur, Industrieformen und Architekturstile vergleichsweise rückständig.
Angesichts dieser Situation wurde beim Aufbau der Städte fortan insbesondere Wert auf zwei Aspekte gelegt: Erstens verstärkte die Regierung den Städtebau, insbesondere den Bau infrastruktureller Einrichtungen wie Straßen, Wasserversorgungssysteme und Wohnhäuser. Zweitens stand die Wiederherstellung der Produktion im Vordergrund. Hierfür sollten die konsumgetriebenen Städte in produktionsgetriebene Städte umgewandelt werden. Mit der Industrialisierung als Mittelpunkt und unter Berücksichtigung der Planung der Großprojekte in der Periode des ersten Fünfjahresplanes (1953–1957) wurde so eine Reihe von Industriestädten errichtet.
Die groß angelegte Industrialisierung in den Anfangsjahren nach der Gründung der Volksrepublik führte dazu, dass eine große Zahl von Landbewohnern in die Städte aufgenommen wurde. 1960 war die Stadtbevölkerung Chinas bereits 2,3 Mal so groß wie noch im Jahr 1949, was einer durchschnittlichen jährlichen Zunahme von mehr als 6,6 Millionen Menschen entsprach.
Das rasante Wachstum der Stadtbevölkerung brachte jedoch auch eine Reihe von Problemen mit sich wie etwa Engpässe bei der Nahrungsmittelversorgung. Um die Belastung der Städte zu verringern, setzte China von 1960 bis 1963 auf eine Politik zur Kontrolle des Bevölkerungszuflusses in die Städte. Erst 1965 pendelte sich die Zahl der Stadtbewohner wieder auf dem Niveau von 1960 ein. Diese Politik wurde von Wissenschaftlern als „Deurbanisierung (Entstädterung)“ bezeichnet und viel diskutiert. Fakt ist jedoch, dass die unkonventionellen Regulierungsmaßnahmen unter den damaligen historischen Bedingungen eine stabile Entwicklung der städtischen Gebiete wirksam garantierten.
Unter dem Einfluss der Kulturrevolution (1966–1976) stagnierte Chinas Urbanisierung von 1966 bis 1978. In diesem Zeitraum stieg die Urbanisierungsrate lediglich von 17,86 auf 17,92 Prozent. Wegen der Zerstörung der nationalen Wirtschaftsordnung und der Stagnation der industriellen Entwicklung geriet der Urbanisierungsprozess ins Stocken. Die Regierungsorgane für Stadtplanung, Städtebau und städtische Verwaltung wurden aufgelöst, was dazu führte, dass die Städte ins Chaos stürzten.
Neues Antlitz: Ein Landwirt arbeitet vor Hochhäusern in einer neuen ländlichen Gemeinde im Kreis Huaxian, Provinz Henan.
Die vergangenen 40 Jahre: Schnelle Urbanisierung im Reformprozess
Nach Beginn der Umsetzung der Reform- und Öffnungspolitik im Jahr 1979 erlebte China den größten Urbanisierungsprozess in der Geschichte der Menschheit. Die Urbanisierungsrate kletterte von 17,92 Prozent im Jahr 1978 auf 59,58 Prozent im Jahr 2018. Im Durchschnitt lag die Zunahme bei mehr als einem Prozentpunkt pro Jahr.
In den Anfangsjahren der Reform und Öffnung führte China zunächst eine Reihe von Maßnahmen wie das System der vertragsgebundenen Produktion auf Basis der Bauernhaushalte ein, was die Produktivität der Landwirtschaft erheblich steigerte. Als Ergebnis wurde eine Großzahl ländlicher Arbeitskräfte freigesetzt, die daraufhin begannen, in nicht-landwirtschaftlichen Industriebranchen zu arbeiten. Das zunehmend ausreichende Angebot an Nahrungsmitteln, die schnell wachsende Nachfrage nach Arbeitskräften in den Städten und die zunehmende Abwanderung von Arbeitnehmern aus dem Agrarsektor führten Mitte der 1980er Jahre zu einer Lockerung des chinesischen Haushaltsregistrierungssystems (Hukou-System). Seit dem Jahr 1984 war es Landwirten nun erlaubt, in den Städten zu arbeiten.
Im Frühjahr 1992 hielt Deng Xiaoping während seiner Inspektionsreise durch Südchina eine wichtige Grundsatzrede. Darin unterstrich er nicht nur die Richtung der weiteren Reform und Öffnung, sondern bestärkte auch die Transformation von der einstigen Planwirtschaft hin zu einer Marktwirtschaft. Bis Mitte der 1990er Jahre wurden alle institutionellen Hindernisse, die die Mobilität der Menschen bis dahin noch eingeschränkt hatten, beseitigt. Und in den späten 1990er Jahren führte China eine Reihe wichtiger Reformen in den Bereichen Wohnung, Bildung, medizinische Versorgung und Steuern durch, wodurch die Urbanisierung und Entwicklung in den städtischen Gebieten weiter gefördert wurden.
Unter diesen Reformen ist eine wichtige Politik besonders erwähnenswert, nämlich dass das Nutzungsrecht von staatseigenem Land neuerdings übertragen werden durfte. In den Anfangsjahren der Reform und Öffnung wurden die Böden für die Stadtentwicklung von der chinesischen Regierung kostenlos zugeteilt. Auch für die Nutzung wurde keine Frist gesetzt. 1990 wurde vorläufig ein Übertragungssystem des Nutzungsrechts von staatseigenem Land in der Stadt etabliert. In den Jahren 1992, 1995, 1998 und 2004 wurde dieses System dann weiter verbessert. Auf diese Weise wurde ein grundlegendes städtisches Landnutzungssystem chinesischer Prägung etabliert, in dem Bodenklassifizierung, Nutzungsweise, Übertragungspreis der Nutzungsrechte, Vertragslaufzeit und Bodeneinziehung genau festgelegt wurden.
Eine weitere Triebkraft für die Urbanisierung war die Reform des Wohnungssystems. Der boomende Immobilienmarkt sowie die Verkäufe und Investitionen in der Immobilienbranche machten einen großen Teil der Volkswirtschaft aus. Dadurch wurde nicht nur das schnelle Wachstum der chinesischen Wirtschaft gefördert, sondern auch ein institutionelles System herausgebildet, bei dem die Verwirklichung des Bodenwertes im Mittelpunkt stand. Der Boden wurde zu einer wichtigen Quelle von Geldmitteln, die für den Bau der Infrastruktur, die Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen und andere Bereiche der Stadtentwicklung dringend benötigt wurden.
Um Chinas Urbanisierung zu verstehen, dürfen auch die Faktoren der wirtschaftlichen Globalisierung nicht außer Acht gelassen werden. Seit den 1990er Jahren ist die wirtschaftliche Globalisierung zu einer immer wichtigeren Triebkraft für Chinas Urbanisierung geworden. Der grenzüberschreitende Transfer von Kapital, Technologie und Industrie hat es vielen multinationalen Unternehmen ermöglicht, in den Bau moderner Fabriken auf dem chinesischen Festland zu investieren. Bis zu Beginn des 21. Jahrhunderts hatte sich China auf diese Weise rasch zu einer wichtigen globalen Produktionsbasis entwickelt und sich den Ruf der „Werkbank der Welt“ erarbeitet.
Die wirtschaftliche Globalisierung trieb nicht nur Chinas Industrialisierung voran, sondern trug auch zur Beschleunigung des Urbanisierungsprozess des Landes bei. Insbesondere Küstenstädte wie Shanghai, Guangzhou und Shenzhen öffneten ihre Türen nach außen und internationalisierten sich weiter. Sie stützen sich dabei auf Chinas riesigen Markt und verfügten schnell über entwickelte Branchen wie Luft- und Schifffahrt, Finanzwesen und Informationsindustrie. Aufgrund dieser Vorteile zogen sie zahlreiche multinationale Unternehmen an, die vor Ort ihren Hauptsitz bzw. regionale Zentralen errichteten, so dass diese Metropolen sich zu wichtigen Bestandteilen des globalen Städtenetzwerks entwickeln konnten.
Bild aus vergangenen Tagen: Ein ländliches Gebiet im Kreis Longxian, Provinz Shaanxi, in den 1990er Jahren.
Die Auswirkungen der wirtschaftlichen Globalisierung auf Chinas Urbanisierung nahmen insbesondere nach Chinas WTO-Beitritt im Jahr 2001 weiter zu. Von 2001 bis 2011 stieg Chinas Urbanisierungsrate im Durchschnitt nochmals um weitere 1,9 Prozentpunkte pro Jahr. China erlebte in diesem Zeitraum damit das Jahrzehnt seiner schnellsten Urbanisierung. Viele Städte verzeichneten ein explosionsartiges Wachstum, ihr Stadtgebiet und ihre Bevölkerung verdoppelten sich. Chinesische Städte wie Suzhou, Dongguan, Wuxi und Foshan mauserten sich in dieser Zeit dank der rasanten Entwicklung ihrer Fertigungsindustrie zu „Sternstädten“ der chinesischen Entwicklung.
Als Nachzügler im weltweiten Urbanisierungsprozess bringt China durchaus seine eigenen Stärken mit: Die schnelle Verstädterung und die Entwicklung der heimischen Hochgeschwindigkeitsbahnen sowie neuer Technologien verstärken sich gegenseitig, was dazu führt, dass sich die Entwicklung chinesischer Städte von der in anderen Ländern unterscheidet und heute ihre eigenen Merkmale aufweist.
2018 erreichte die Länge des Streckennetzes der chinesischen Hochgeschwindigkeitsbahn 24.000 Kilometer und belegte damit weltweit den ersten Platz. Chinas Hochgeschwindigkeitszüge haben nicht nur das Gefüge der chinesischen Städte und Gemeinden, sondern auch die Beziehungen zwischen ihnen grundlegend verändert. Dank der neuen Hochgeschwindigkeitsbahnen ist das Pendeln zwischen verschiedenen Städten schneller und bequemer geworden, viele Orte sind auf diese Weise enger zusammengerückt. Städtecluster wurden zur Hauptform der Urbanisierung. Auch der städtische Nahverkehr hat sich stark entwickelt. Bis Ende 2018 haben fast 40 Städte U-Bahn- und Schienenverkehrssysteme aufgebaut. In allen chinesischen Städten mit mehr als zwei Millionen Einwohnern ist der Bau öffentlicher Schienenverkehrssysteme geplant.
In Chinas Großstädten und ihrem Umland sind die Voraussetzungen zur Entwicklung neuer Technologien denkbar gut. Die wirtschaftlichen Faktoren der städtischen Randgebiete dürften sich mehr und mehr in die nahegelegenen Metropolen verlagern. Die Raumgestaltungen für verschiedene Wirtschaftsformen wie Industrieparks, Hightech-Zonen, Wissenschaftsstädte, Standorte für Existenzgründung und Innovation sowie Inkubatoren für Unternehmen ergänzen sich in Chinas Städten gut und verändern ihre räumliche Struktur grundlegend.
Urbanisierung chinesischer Prägung
Chinas Urbanisierungsprozess unterscheidet sich von dem in Europa, Nordamerika, Lateinamerika und Ostasien. Die chinesische Regierung hat die Beziehungen zwischen Regierung und Markt sowie der Zentralregierung und den Lokalregierungen vernünftig behandelt. Schrittweise wurden Urbanisierungsmaßnahmen in Bezug auf viele Aspekte wie den Entwurf auf höchster Ebene, das Haushaltsregistrierungssystem, die Bodenreform und das Raum-Management eingeführt, die sich den chinesischen Verhältnissen anpassen.
Die Wichtigkeit von Entwurf und Planung auf höchster Ebene
In den Jahren 1953 und 1963 fand jeweils eine zentrale städtische Arbeitskonferenz in Beijing statt. Nach dem XVIII. Parteitag im Jahr 2013 wurden nacheinander eine zentrale Arbeitskonferenz für Urbanisierung und eine zentrale Arbeitskonferenz für Stadtplanung abgehalten, um klare Strategien und Leitlinien für die Urbanisierung und Stadtentwicklung auf relativ hoher Ebene zu formulieren. Auf diesen beiden Konferenzen wurden Anforderungen gestellt und Ziele festgelegt, um die unterstützenden Reformen zu koordinieren und voranzutreiben sowie die lokalen Regierungen zu ermutigen, sich an die lokalen Verhältnisse anzupassen und Innovationen durchzuführen.
Die Ausarbeitung der Fünfjahrespläne wird ebenfalls als wichtige Erfahrung angesehen, die China bei der Formulierung seines Entwicklungswegs und der Regulierung seiner Volkswirtschaft gesammelt hat. Die Urbanisierung wurde bei der Ausarbeitung der Fünfjahrespläne als ein wichtiger Bestandteil berücksichtigt. Im 2001 veröffentlichten 10. Fünfjahresplan (2001–2005) wurde die Urbanisierungsstrategie festgestellt. Und der 11. Fünfjahresplan, der im Jahr 2006 bekannt gegeben wurde, enthielt den Vorschlag, Städtecluster gezielt als Hauptform zu entwickeln. 2014 wurde ein nationaler Plan für die Urbanisierung neuen Typs bekanntgegeben, nach dem ein interministerielles gemeinsames Konferenzsystem zur Förderung der Urbanisierung etabliert wurde. Unter Leitung des Staatsrates sollten die Umsetzung des nationalen Plans für die Urbanisierung neuen Typs und die Ausarbeitung politischer Maßnahmen koordinierend vorangetrieben, größere Probleme bei der Urbanisierung in koordinierter Weise gelöst sowie jährliche wichtige Arbeitsanordnungen und Aufgabenverteilungen vorgeschlagen werden.
Politik für Haushaltsregistrierung und Bevölkerungsmanagement verhindert Slum-Bildung
Die Lockerung der Politik zur Haushaltsregistrierung und die Abschaffung von Einschränkungen für die freie Fluktuation der Bevölkerung sind wichtige Erfahrungen, die China bei seinem Urbanisierungsprozess gesammelt hat. Ohne die Abwanderung von großen Bevölkerungsteilen vom Land in die Stadt hätte es keine Innovationen in Bezug auf die Haushaltsregistrierung sowie Grundstücke und Wohnungen gegeben. Auch wären Produktivitätssteigerung und städtisches Wirtschaftswachstum auf der Strecke geblieben.
Jedoch verläuft Chinas Prozess zur Lockerung des Hukou-Systems schrittweise, sodass die Bevölkerung auf sehr geordnete Weise in die städtischen Gebiete abwandert. Anders als in Ländern wie Brasilien, Mexiko oder Indien gab es in China auf diese Weise keine Vielzahl von Landbewohnern, die innerhalb kürzester Zeit ungeordnet in die Städte strömten. Wäre dies geschehen und es nicht gelungen, diesen Menschen genügend Arbeitsplätze zur Verfügung zu stellen, hätte die Gefahr der Slum-Bildung bestanden, was die städtische Verwaltung vor große Herausforderungen gestellt hätte.
Anstatt die ländlichen Wanderarbeiter und ihre Kinder in Bezug auf medizinische Versorgung, Bildung sowie Kranken- und Rentenversicherung mit den städtischen Bewohnern gleichzustellen, verfolgte die chinesische Regierung einen progressiven Ansatz, um ihre Rechte und ihren Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen durch die Einführung des Systems des Wohnsitzausweises zu gewährleisten. Darüber hinaus kooperierten die lokalen Regierungen eng mit Arbeitgebern und Wohnvierteln, um ein gutes Verwaltungsnetz einzurichten. Auf diese Weise konnte nicht nur die Belastung der Regierung verringert werden, sondern es wurde auch eine verbesserte Verwaltung der Wanderarbeiter ermöglicht.
Ein einzigartiges Bodensystem
Chinas Urbanisierungsprozess wurde von der Einführung und kontinuierlichen Verbesserung des städtischen Bodensystems begleitet. Dieses System ist nicht etwa das Ergebnis eines Entwurfs auf höchster Ebene, sondern eine ständige institutionelle Innovation, die schrittweise durch Erkundungsbemühungen erzielt wurde. Die Klassifizierung von Wohn- und Gewerbeflächen sowie diesbezügliche strukturelle Anordnungen haben es ermöglicht, den Boden für staatliche Einnahmen und die finanzielle Unterstützung der städtischen Entwicklung zu nutzen, so dass sie eine wichtige Triebkraft für die Urbanisierung bilden konnten. Die lokalen Regierungen verbessern die örtlichen Infrastrukturbedingungen durch Investitionen, steigern den Wert des städtischen Bodens und sammeln zudem Geldmittel durch die Übertragung des Bodennutzungsrechts für die weitere Stadtentwicklung. Chinas Bodensystem hat nicht nur die Effizienz der Bodennutzung für Städte- und Infrastrukturbau gewährleistet, sondern ist auch ein wichtiger Garant für das „China-Tempo“ der Urbanisierung.
Großer Wert wird auf die städtische Raumentwicklung gelegt
Unter dem Einfluss der traditionellen chinesischen Denkweise über städtischen Aufbau legen die Chinesen beim Städtebau großen Wert auf das Antlitz und die Planung der städtischen Raumentwicklung. Von Mitte bis Ende der 1990er Jahre trat Chinas Urbanisierung in eine Phase der schnellen Entwicklung ein. Zur gleichen Zeit arbeitete China eine relativ vollständige Gesamtplanung und detaillierte Regulierungspläne für den Städtebau aus. Darüber hinaus wurden systematische nationale Standards für Verkehrsinfrastruktur, öffentliche Einrichtungen und Grünflächen formuliert, die die ordnungsgemäße Entwicklung des chinesischen Städtebaus garantieren.
Die schnelle Entwicklung der chinesischen Städte weist also ihre eigenen Merkmale auf. Dabei hat die „Einheitlichkeit des Raumes“ eine sehr wichtige Rolle gespielt. In Zeiten der schnellen Verstädterung verfügte China stets über eine einheitliche städtische Raumplanung, die den Erfordernissen der jeweiligen Zeit entsprach. In den Anfangsjahren nach der Gründung der Volksrepublik gab es beispielsweise unabhängige Industrie- und Bergbaugebiete. Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre kamen die für die ländlichen Betriebe ausgewiesenen Gebiete hinzu. Zu Beginn des neuen Jahrhunderts wurden viele Erschließungszonen gegründet. Nach 2007 entstanden zahlreiche neue Städte und Bezirke. Und ab 2016 wurde eine Reihe von Kleinstädten mit eigenen Merkmalen gebaut. Im Falle einer Überhitzung des Baumarktes ergriff die Regierung rechtzeitig die nötigen Regulierungsmaßnahmen, um die gesunde Entwicklung der chinesischen Urbanisierung aufrechtzuerhalten.
Auf der Makroskala setzte China, wie bereits erwähnt, vor allem darauf, Städtecluster als Hauptform zu etablieren und achtete dabei auch auf das Evolutionsgesetz der städtischen Raumentwicklung. Es werden 19 Städtegruppen und zwei Städte mit ausgedehntem Umfeld aufgebaut. Sie spielen eine Schlüsselrolle bei der Konvergenz und Allokation von High-End-Elementen und können die Steigerung der Produktionseffizienz, die industrielle Umgestaltung und die Modernisierung fördern. Im vergangenen Jahr gab die chinesische Regierung entsprechende Maßnahmen zur Entwicklung moderner Stadtgebiete bekannt. Dabei wurde großer Wert auf die Entwicklung derjenigen urbanen Gebiete gelegt, in denen große Metropolen das Zentrum bilden und von diesem Zentrum aus kleinere Städte in der Umgebung innerhalb eines Tages zu erreichen sind.
Die Urbanisierung ist ein sehr umfassender wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Prozess. Sie formt den einzigen Weg zu Modernisierung. Im Rückblick auf seinen Urbanisierungsprozess der vergangenen Jahrzehnte hat China aus den einschlägigen Erfahrungen der ehemaligen Sowjetunion, Hongkongs, Singapurs, Japans, der USA und Großbritanniens in verschiedenen historischen Perioden gelernt. Dabei hat das Land weder das eine noch das andere vernachlässigt. Insbesondere in den letzten Jahren hat die Volksrepublik den lokalen Gegebenheiten größere Aufmerksamkeit geschenkt, sich an die eigene Wirtschaft und Gesellschaft, die historische Kultur und die natürlichen Gegebenheiten angepasst und ihre eigenen Erfahrungen beim Städtebau und der Urbanisierung chinesischer Prägung entwickelt.
*Liu Baokui ist Wissenschaftler am Institut für territoriale Entwicklung und Regionalökonomie der Staatlichen Kommission für Entwicklung und Reform.
