Von Huang Chengwei*
Die Region des Wumeng-Gebirges in der südwestchinesischen Provinz Guizhou gehörte einst zu Chinas flächendeckenden Armutsgebieten. 2017 wurden hier insgesamt 16.852 Menschen umgesiedelt, um sie so aus der Armut zu führen, darunter mehr als 700 Angehörige der Miao-Nationalität. Unser Bild zeigt eine der so neu entstandenen Siedlungen. (Foto: 26. September 2018)
Auf seiner Arbeitskonferenz zur Armutsüberwindung durch Entwicklung im November 2015 legte das Zentralkomitee der KP Chinas sein Arbeitsziel fest: Bis 2020 sollen all diejenigen Menschen auf dem Land, die nach dem derzeitigen Kriterium als arm gelten, aus der Armut geführt werden. Auch sollen alle armen Kreise dieses Etikett abstreifen und regionale und flächendeckende Armut sollen überwunden werden.
Auf der Arbeitskonferenz forderte Chinas Staatspräsident Xi Jinping und gleichzeitig Generalsekretär des Zentralkomitees der Partei, Antworten auf die vier Kernfragen der Armutsüberwindung zu finden, nämlich: Wer genau soll unterstützt werden? Wer unterstützt? In welcher Form? Und wie soll sich die spätere Rücknahme der Fördermaßnahme nach erfolgreicher Armutsüberwindung gestalten?
Dank der Anstrengungen der vergangenen vier Jahre konnten diese vier Probleme bereits relativ gut gelöst werden. Damit wurde auch ein Garant für einen Sieg im Kampf gegen die Armut auf Grundlage qualitätsvoller Maßnahmen geliefert.
Wer genau soll unterstützt werden?
China praktiziert eine präzise, auf einzelne Haushalte gerichtete Armutsüberwindung. Hierfür werden zuerst arme Haushalte ausgemacht und erfasst, wobei für jeden armen Haushalt eine eigene Akte angelegt wird. Zudem werden im Rückblick auf die bisher geleisteten Anstrengungen Einstufung und Maßnahmen fortwährend justiert, was es ermöglicht, die relevanten Kenntnisse ständig zu präzisieren.
1) Die Armut erkennen und erfassen
2014 entsendete China landesweit über 800.000 Armutshelfer in die ländlichen Gebiete, um arme Haushalte ausfindig zu machen und zu erfassen. Das Ergebnis: Es wurden 128.000 arme Dörfer, 29,48 Millionen arme Haushalte und 89,62 Millionen Menschen unter der Armutsgrenze registriert. Die Maßnahme verschaffte Klarheit über die Verteilung der Armut, ihre Ursachen und nötige Hilfsmaßnahmen.
Auf dieser Grundlage wurde ein landesweit einheitliches Informationssystem für Armutsüberwindung errichtet. Durch eine Rückschau auf die Arbeit der vergangenen Jahre gelang es zudem, Erfassungslücken zu schließen, sprich alle bisher nicht als arm eingestuften Kreise und Dörfer wurden erneut überprüft. Auf diese Weise konnten notwendige Justierungen vorgenommen werden, insbesondere wurden für Einwohner, die wieder oder neu in Armut geraten sind, rechtzeitige Hilfemaßnahmen getroffen, die den Umständen entsprechend stetig angepasst werden. Durch diese Anstrengungen der vergangenen Jahre gelang es der chinesischen Regierung, landesweit präzise Kenntnisse und Informationen über die Armut zu sammeln und diese auszuwerten.
2) Die Akteure im Kampf gegen die Armut
China hat landesweit Kader in Dörfer entsendet, um armen Landbewohnern vor Ort zu helfen. Diese Maßnahme stärkt die Arbeit an vorderster Front und überbrückt den „letzten fehlenden Kilometer“ der Hilfe für die Betroffenen.
Dieser Schritt lässt sich unter vier Aspekten näher erläutern:
Erstens wurde durch besagten Einsatz von Kadern umfassende Abdeckung erreicht. 2013 bildete man spezielle Helferteams für die Entsendung in Armutsdörfer. Bis 2016 wurden insgesamt 128.000 Dörfer durch den Kadereinsatz abgedeckt. In einigen Provinzen steuerten die Armutshelfer auch Dörfer an, die zwar eigentlich über dem Armutsstandard lagen, jedoch als armutsgefährdet galten. Landesweit wurden also rund 248.000 Mitarbeiterteams in die Dörfer entsendet.
Zweitens nahm China Schlüsselprobleme ins Visier und setzte auf eine Standardisierung seiner Verwaltung. Hierfür erließen die Verantwortlichen Dokumente, um die Arbeit der Helferteams umfassend zu standardisieren. So konnte gewährleistet werden, dass die Helfer zweckdienlich eingesetzt wurden, die Unterstützungsarbeit solide vonstattenging, deutliche Wirkung zeigte und Zufriedenheit unter den Einwohnern erzielte. Kader, die ihre Aufgabe in den Dörfern nicht gut erfüllten, wurden allerorts zurückbeordert.
Drittens wurden zweckdienliche Schulungen durchgeführt und die Arbeitskompetenz erhöht. Hier lautete das Credo: „Was getan wird, muss gelernt werden; wo Wissenslücken bestehen, wird Nachholbedarf durch Schulung gedeckt.“ So wurden die in die Dörfer geschickten Kader gezielt geschult.
Viertens legt China großen Wert auf reale Effekte. Um diese zu erreichen, wurde ein spezieller Anreizmechanismus eingerichtet. Seit dem XIX. Parteitag 2017 wurden landesweit
3) Wie soll die Unterstützung vonstatten gehen?
Armutsüberwindung durch Berufsausbildung: In dieser Werkstatt einer Fachschule im Kreis Qianxi der Stadt Bijie, Provinz Guizhou, werden Berufsschüler zu Automechanikern ausgebildet. (Foto: 26. September 2018)
Entsprechend dem Konzept der präzisen, auf einzelne Haushalte gerichteten Armutsüberwindung wurde das Projekt der „Armutsüberwindung durch fünf Maßnahmen“ durchgeführt. Dabei geht es einerseits darum, arme Menschen durch die Entwicklung der Produktion und durch ökologische Kompensation sowie arme Haushalte durch Umsiedlungsmaßnahmen aus der Armut zu führen; andererseits konnte eine ganze Reihe armer Haushalte dieses Etikett durch höhere Bildung und Ausbildung abstreifen und durch Sozialabsicherung wurde eine ganze Reihe armer Haushalte hinsichtlich der Lebenshaltung aufgefangen. Dabei wurden alle Fördermaßnahmen gezielt den örtlichen Verhältnissen angepasst, etwa durch Förderung der industriellen Produktion, die Verbesserung der medizinischen Versorgung, eine Steigerung der Einnahmen aus dem Einsatz öffentlicher Finanzmittel, den Ausbau der Infrastruktur und die Stärkung der öffentlichen Dienstleistungen.
Über verschiedene Kanäle wird die Armutsüberwindung heute durch die industrielle Produktion vorangetrieben. Dabei wird in den betroffenen Gebieten insbesondere darauf gesetzt, eine Industrieproduktion mit örtlichen Besonderheiten zu entwickeln. Zu diesem Zweck vergibt China unter anderem Kleinkredite. Bisher wurden auf diese Weise Darlehen in Höhe von 587,13 Milliarden Yuan vergeben. Weitere 234,68 Milliarden Yuan stehen für die Nutzung zur Verfügung. Man gewährte zudem insgesamt 14,825 Millionen armen Haushalten finanzielle Unterstützung bei der landwirtschaftlichen Produktion. Die Quote der Kreditaufnahme durch arme Haushalte mit Armutsakte stieg von 2 im Jahr 2014 auf 49,5 Prozent in der heutigen Zeit.
Erfolgreich wurde ein Mechanismus zur Armutsüberwindung durch wirtschaftliche Entwicklung etabliert. Unter den landesweit 832 armen Kreisen gibt es im Schnitt für jeden solchen Kreis 17 führende Unternehmen auf Stadtebene und aufwärts, die die Armutsüberwindung unterstützen, und für jedes der landesweit 128.000 armen Dörfer gibt es zwei unterstützende Produktionsgenossenschaften. Landesweit werden mehr als zwei Drittel der armen Haushalte von Bewirtschaftungsakteuren neuen Typs angeleitet und gefördert. Außerdem setzt Chinas Regierung darauf, in armen Dörfern Schrittmacher für Existenzgründung auszubilden, die den Menschen dabei helfen sollen, aus eigener Kraft Wohlstand zu erlangen. Viele Fördermaßnahmen zur Armutsüberwindung wie beispielsweise ländliche Tourismusentwicklung, Anwendung von Fotovoltaik oder die Förderung des E-Commerce zeigen bereits deutliche Wirkung.
Darüber hinaus hat die Volksrepublik ein System zur Armutsüberwindung durch Beschäftigung etabliert. In seinem Rahmen wird die Beschäftigung armer Landbewohner heute über verschiedene Wege gestärkt. Teilweise werden die Menschen durch Umsiedlung in Arbeitsverhältnisse vermittelt. Von allen landesweit erfassten Armen sind heute nahezu 23,8 Millionen als bäuerliche Wanderarbeiter beschäftigt. Gleichzeitig werden brachliegende Äcker und leerstehende Schulen zur Errichtung neuer Werkstätten genutzt. So wurde eine gute Grundlage für arbeitsintensive Industriezweige wie Materialverarbeitung sowie die Herstellung von Flechthandwerk und kunstgewerblichen Produkten gelegt. Für körperlich beeinträchtigte Arme, die nicht in Vollzeit arbeiten können, wurden vor Ort Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen, die den Menschen ein höheres Einkommen bringen. Auch Kindern armer Haushalte, die an Berufsausbildungsmaßnahmen teilnehmen, gewährt die Regierung Zuschüsse.
China setzt auch darauf, arme Haushalte nach wissenschaftlichen Maßstäben umzusiedeln. Zwischen 2016 und 2020 sollen nach den staatlichen Vorgaben etwa zehn Millionen Arme aus Orten, wo sich die Bewohner unter den bestehenden natürlichen Voraussetzungen nicht selbst ernähren können, umgesiedelt werden. Im Zusammenhang damit sollen auch nahezu fünf Millionen Menschen, die nicht unter das Armutskriterium fallen, mit umgesiedelt werden.
Den staatlichen Subventionskriterien entsprechend wird jedem umgesiedelten Landbewohner dabei ein Zuschuss in Höhe von 60.000 Yuan gewährt. Dementsprechend werden gesonderte Geldmittel in Höhe von 600 Milliarden Yuan aus dem zentralen Haushalt und durch kostengünstige langfristige Kredite aufgebracht. Zugleich wird die Armutsüberwindung durch Beschäftigung in der Industrie gestärkt. In den neu geschaffenen Wohnvierteln wird die Infrastruktur für die öffentlichen Dienstleistungen ständig vervollkommnet und die soziale Integration der Menschen in die neue Umgebung gefördert, sodass der Auszug aus den alten Dörfern reibungslos vonstattengeht, die Ansiedlung in den neuen Wohnvierteln stabil abläuft und die Bewohner schrittweise Wohlstand erlangen können.
Eine wichtige Rolle spielen auch Bildung und Berufsausbildung sowie die Verbesserung der medizinischen Versorgung. In diesem Zusammenhang hat China etwa das Problem des Schulabbruchs energisch angepackt und eine Politik der zweifachen Gebührenbefreiung und einer Subvention implementiert. In ihrem Rahmen werden alle Schüler in ländlichen Gebieten im bildungspflichtigen Alter gemäß der allgemeinen Schulpflicht sowohl von Lehrbuchgebühren als auch von Unkosten befreit, Internatsschülern wird zudem ein Unterhaltszuschuss gewährt.
Darüber hinaus führt China einen Plan zur Verbesserung der Ernährung ländlicher Schüler durch. Auch werden bestehende Mängel bei der Durchsetzung der allgemeinen Schulpflicht behoben und der Aufbau von Fähigkeiten gestärkt. Im Zusammenhang damit setzt China auch einen Plan zur Unterstützung ländlicher Lehrer in die Praxis um.
Im Bereich der medizinischen Versorgung setzt die Volksrepublik auf die verstärkte Gewährleistung medizinischer Behandlung. Die grundlegende Krankenversicherung für Stadt- und Landbewohner deckt bereits die gesamte arme Bevölkerung ab. Die Kosten ihrer stationären Behandlung können zu rund 90 Prozent erstattet werden. Bisher kamen insgesamt mehr als 15 Millionen Arme, die an schweren oder chronischen Krankheiten litten, in den Genuss grundlegender medizinischer Behandlung und Dienstleistungen. 832 arme Kreise haben 88 Prozent ihrer Kliniken auf Gemeindeebene und 75 Prozent ihrer Sanitätsstationen den Standards entsprechend ausgebaut.
China hat auch den Umbau ländlicher baufälliger Wohnhäuser und die sichere Trinkwasserversorgung auf dem Land energisch angepackt. Baufällige Wohnhäuser von insgesamt 7,33 Millionen registrierten armen Haushalten wurden umgebaut und bis Ende 2018 konnte für insgesamt 16,05 Millionen arme Bewohner das Problem der sicheren Trinkwasserversorgung gelöst werden. Bis Ende 2019 sollen auch die restlichen 1,043 Millionen Einwohner einen sicheren Zugang zu Trinkwasser erhalten.
Ökologische Maßnahmen tragen zur Armutsüberwindung bei
China praktiziert in seinen Armutsgebieten eine Politik der Rückverwandlung von Äckern in Forst- und Grasland. Dafür wurden spezielle Umweltschutzämter eingerichtet und aus den registrierten armen Landbewohnern nahezu eine Million Umweltschützer rekrutiert. Darüber hinaus hat China Genossenschaften für Aufforstung gegründet. Heute zählt man landesweit 21.000 solcher Genossenschaften, unter deren Anleitung sich 1,2 Millionen arme Landbewohner an der Durchführung ökologischer Schutzprojekte beteiligen. Seit dem XVIII. Parteitag 2012 wurden auf diese Weise insgesamt 60 Millionen Mu (ein Mu = 1/15 Hektar) Ackerfelder in Forst- und Grasland zurückverwandelt.
Blick auf eine Armenakte: Im Kreis Fengdu der regierungsunmittelbaren Stadt Chongqing wird zur zielgerichteten Armutsüberwindung für jeden armen Haushalt eine eigene Akte angelegt. (Foto: 20. Juni 2019)
China ist es außerdem gelungen, das Existenzminimum aller Menschen geordnet abzusichern. Die Richtsätze für das Existenzminimum wurden zudem nach oben korrigiert. In allen Kreisen des Landes entsprechen sie den staatlichen Normen für Armutsüberwindung und übertreffen diese teilweise. Auch die grundlegende Lebenshaltung von Menschen aus Gruppen mit besonderen Schwierigkeiten wurde gewährleistet. Gänzlich oder teilweise erwerbsunfähigen armen Menschen auf dem Land, darunter Schwerbehinderte sowie schwer chronisch Kranke, die unfähig sind, einen eigenen Haushalt zu gründen und von ihrer Familie versorgt werden müssen, wird es ermöglicht, durch persönliche Beantragung als Einzelhaushalt ins System des ländlichen Existenzminimums aufgenommen zu werden.
Auch fördert China die Armutsüberwindung durch verlässliche Elektrizitätsversorgung und gute Verkehrsanbindung. Bis Ende 2018 wurden die Anbindungsstraßen von insgesamt 24.420 Dörfern gepflastert, zementiert oder asphaltiert. Ihr Anteil an allen Dörfern lag bei 98,6 Prozent. Landesweit wurden insgesamt eine halbe Million Kilometer Straßen neu- bzw. umgebaut. Auch die Stromversorgung auf dem Land wurde tatkräftig verbessert. Bis Ende 2018 erreichte die Zuverlässigkeitsrate der ländlichen Elektrizitätsversorgung 99 Prozent.
4) Rücknahme der Fördermaßnahme nach erfolgreicher Armutsüberwindung
Nach erfolgreicher Armutsüberwindung werden die Fördermaßnahmen nach und nach zurückgeschraubt. Dafür stellt China prinzipielle Anforderungen bezüglich des Zeitplans, des Übergangs, der strengen Evaluation und der Annullierung des Armutsstatus der Haushalte. Das Land sorgt für eine strenge Handhabung dieser Anforderungen, um einen guten Vollzug der Armutsüberwindung zu gewährleisten.
Erstens wurden hierfür konkrete Kriterien und Verfahren für arme Kreise und Dörfer festgelegt: In den westlichen Gebieten soll die Armutsquote unter drei Prozent liegen, in den zentralen Gebieten unter zwei Prozent. Zudem werden umfassende Überprüfungen hinsichtlich der Qualität der dörflichen Infrastruktur, der grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen, der industriellen Entwicklung und der Einnahmen durch die kollektive Bewirtschaftung durchgeführt.
Das Kriterium für den Vollzug der Armutsüberwindung bei armen Bewohnern ist das folgende: Als Berechnungseinheit werden die Haushalte zugrunde gelegt. Wenn das jährliche Pro-Kopf-Einkommen das entsprechende staatliche Kriterium für Armutsüberwindung übertrifft und stabil bleibt, die Versorgung mit ausreichender Nahrung und wärmender Kleidung, Bildung entsprechend der allgemeinen Schulpflicht, grundlegende medizinische Versorgung und sicherer Wohnraum gewährleistet sind, gilt die Armutsüberwindung als vollzogen.
Zweitens sollen Planungen und Jahrespläne, die den aktuellen Stand der Armutsüberwindung widerspiegeln, ausgearbeitet werden. Je nach Stand der Armutsüberwindung wird jedes Jahr eine Regulierung vorgenommen, damit die Fördermaßnahmen wissenschaftlich begründet und in geordneter Weise zurückgeschraubt werden können.
Drittens soll die Qualität der Armutsüberwindung evaluiert werden. Um eine objektive Bewertung der Exaktheit der Armutserkennung und der Genauigkeit des Zurückschraubens der Fördermaßnahmen sowie der Zufriedenheit der Bevölkerung zu gewährleisten, soll eine Drittseite herangezogen werden. Für den Antrag armer Kreise auf die Anerkennung des Vollzugs der Armutsüberwindung führt China spezielle Bewertungen und Überprüfungen durch, um den Wahrheitsgehalt der Ergebnisse der Armutsüberwindung abzusichern.
*Der Autor Huang Chengwei ist Direktor des Zentrums für landesweite Aufklärung und Öffentlichkeitsarbeit für Armutsüberwindung beim Büro für Armutsüberwindung des Staatsrates.
