An der zweiten Jahrestagung des 14. Nationalen Volkskongresses Chinas, kurz NVK, Anfang März in der Großen Halle des Volkes in Beijing werden über 2900 gewählte Abgeordnete teilnehmen. Der NVK ist damit das größte gesetzgebende Organ der Welt und die eindrucksvollste Manifestation des chinesischen Regierungssystems, der Volksdemokratie im gesamten Prozess. Für Außenstehende mag die politische Mammutveranstaltung symbolisch wenn nicht gar zeremoniell anmuten. Tatsächlich aber sind die Beratungen, die die unbezahlten Abgeordneten während der einwöchigen Zusammenkunft durchführen, nur die sichtbare Spitze in einem äußerst komplexen beratenden Regierungssystem, das tiefe Wurzeln hat.
Fakt ist: Chinas Volksdemokratie, die sich durch den gesamten Prozess der Entscheidungsfindung hindurchzieht, wird von ausländischen Kommentatoren oft missverstanden. Bei der Bezeichnung „Volksdemokratie im gesamten Prozess“ handelt es sich jedoch keineswegs nur um „eine bei Chinas kommunistischer Führung beliebte Phrase“, wie manche meinen. Vielmehr haben wir es mit einem konstitutionellen System zu tun, das darauf ausgerichtet ist, in einem riesigen Flächenstaat mit enormer kultureller Vielfalt und großem wirtschaftlichen Ungleichgewicht eine wirksame Regierungsführung zu gewährleisten.
Ein Teil des Missverständnisses entsteht durch Unterschiede. Sozialpolitik ist eine akademische Disziplin, die sich mit der effizienten Erbringung öffentlicher Dienstleistungen befasst. Wenn man Studierende aus Übersee in diesem Fach unterrichtet, wird man Zeuge, wie sie zunehmend erkennen, dass das Regierungssystem, mit dem sie aufgewachsen sind, nicht das einzig möglich ist. Und es ist, meiner Auffassung nach, auch nicht unbedingt das beste.
Mit offenen Karten: Ausländische Diplomaten wohnen als Beobachter der zweiten Tagung des 16. PKKCV-Stadtkomitees von Chengdu bei. Unser Bild entstand am 31. Januar 2024.
Amerikanische Studierende neigen beispielsweise zu der Ansicht, dass die Demokratie nach Präsident Abraham Lincoln, nämlich „Regierung des Volkes, durch das Volk und für das Volk“ (government of the people, by the people, for the people), die einzige legitime Form von Demokratie ist. Die chinesische Demokratie aber funktioniert anders. Die KP Chinas „tut alles für das Volk und stützt sich bei allen Unternehmungen auf dieses“. Chinas Regierungssystem kann daher als konsultative Demokratie beschrieben werden, die dem Prinzip „aus den Massen schöpfen und in die Massen hineintragen“ folgt.
Welche Form der Governance ist die beste? Es ist schwer, hier ein endgültiges Urteil zu fällen. De facto hängt es letztlich von den Bewertungskriterien ab, die man anlegt. Und diese können durchaus kulturspezifisch sein. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass eine Demokratie nach amerikanischem Vorbild jemals in China funktionieren würde, ebenso wenig wie das chinesische System in Amerika.
Einer der springenden Punkte ist das unterschiedliche Verständnis von Freiheit. Viele europäische Siedler kamen einst auf der Flucht vor staatlich geförderter religiöser Unterdrückung nach Nordamerika. Die Unabhängigkeitserklärung der USA, die in der US-Verfassung verankerte Gewaltenteilung und die ersten zehn Verfassungszusätze – bekannt als Bill of Rights – dienen dazu, der staatlichen Macht Grenzen zu setzen. Zusammengenommen schreiben sie vor, was der Staat nicht tun darf. Es scheint, als fürchteten die Gründerväter Amerikas, sie könnten ihre eigene Macht missbrauchen.
Im Gegensatz dazu sieht das chinesische Denken, das auf dem Konfuzianismus beruht, den Kaiser als Vater der Nation, der wohlwollend im Interesse seiner nationalen „Kinder“ regiert. Die chinesische Gesellschaft galt stets als hierarchisch organisiert und basierte auf Tugendhaftigkeit, die sich in der Sorge um das Wohlergehen der sozial Unterlegenen manifestierte. Wenn der Kaiser, der eigentlich der Tugendhafteste sein sollte, sich gegenteilig verhielt, sprich lasterhaft war, konnte er rechtmäßig abgesetzt werden.
Dieses Verständnis von der Natur des Regierens besteht in China bis heute fort. Korruption – sprich Eigeninteressen über das Gemeinwohl zu stellen – ist das Gegenteil guter Regierungsführung. Sie muss daher überall, wo sie auftritt, beseitigt werden. Dass der Staat seinen Bürgern hingegen viele Entscheidungen abnimmt, ist für die Chinesen nur nachvollziehbar und wird dementsprechend auch akzeptiert. Nur sehr wenige chinesische Bürger würden bestreiten, dass die KP Chinas „alles für das Volk tut“, auch wenn ihr das nicht immer gelingt. Unbestreitbar ist für die meisten auch, dass „die KP Chinas die Regierungspartei darstellt und die anderen Parteien ihre Führung anerkennen“ und sie „als enge Kooperationspartner ebenfalls an der Regierungsführung teilnehmen“. In einem wohlwollenden Staat genießt der Einzelne die Freiheit, sein Leben zu leben, und der Staat ist da, um ihn dabei zu unterstützen.
Urnengang an der Basis: Diese Einwohner des Ortes Hongyao, die der ethnischen Minderheit der Yao angehören, stehen am 22. Juli 2021 im autonomen Kreis Rongshui der Miao in Guangxi Schlange, um ihre Stimme für die Abgeordneten des örtlichen Volkskongresses abzugeben.
Solche positiven Freiheiten sind vielen Amerikanern ein Gräuel. Einige Vertreter der politischen Rechten in den USA sind gar der Meinung, dass positive Rechte selbst einer Tyrannei gleichkommen, und missbilligen die Tendenz späterer Verfassungszusätze, positive Rechte zu gewähren. Die Ablehnung positiver Rechte ist darauf zurückzuführen, dass ihre Umsetzung ein Eingreifen des Staates erfordert, während negative Rechte dazu dienen, dies zu verhindern.
Diese Unterschiede sind zwar grundlegend, aber nicht nur historisch bedingt. Moderne Werte spiegeln kulturelle Traditionen wider. Laut dem Edelman Trust Barometer 2024 vertrauen 85 Prozent der befragten Chinesen ihrer Regierung, während dies nur 40 Prozent der Amerikaner tun. Das Pew Research Center kam 2023 gar zu dem Ergebnis, dass nur wenige Amerikaner überzeugt sind, dass die Regierung „fast immer“ (1 Prozent) oder „meistens“ (15 Prozent) das Richtige tut.
Bei der Interpretation dieser Ergebnisse sollte man sich auch an die mahnenden Worte von Professor Tony Saich – Direktor des Ash Center in Harvard – erinnern, „dass für viele in China und in ihrer Lebenserfahrung der letzten vier Jahrzehnte jeder Tag besser war als der vorangegangene“. In den USA ist dies nicht der Fall: die Reallöhne – also das, was ein Arbeitnehmer mit seinem Lohn kaufen kann – sind in den 54 Jahren bis 2018 nur um zwölf Prozent gestiegen. In China stieg das verfügbare Realeinkommen in den 33 Jahren von 1990 bis 2023 dagegen um 424 Prozent.
Ob Chinas größerer Erfolg bei der Erhöhung des Lebensstandards auf seine Regierungsform zurückzuführen ist, bleibt ein Thema für einen anderen Artikel. Die Tatsache, dass die NVK-Jahresversammlung nur etwa eine Woche dauert, während der US-Senat etwa 165 Tage und das britische Unterhaus 152 Tage lang tagen, macht ihn deswegen nicht minderwertig, geschweige denn weniger demokratisch.
Im Großen und Ganzen gibt es in China fünf demokratisch gewählte Regierungsebenen mit Volkskongressen auf Gemeinde-, Kreis-, Stadt- und Provinzebene sowie auf nationaler Ebene. Die Abgeordneten der Gemeinde- und Kreisebene der Volkskongresse werden direkt von den Einwohnern ab 18 Jahren gewählt, wobei eine Mindestbeteiligung von 50 Prozent erforderlich ist. Die Abgeordneten aller anderen Ebenen werden von den Abgeordneten der nächstniedrigeren Ebene gewählt. Die NVK-Abgeordneten wählen die Mitglieder des Ständigen Ausschusses des NVK, der die NVK-Arbeit in der Zeit zwischen den Tagungen leitet.
Im Gegensatz zum US-amerikanischen Prinzip der Gewaltenteilung ist der NVK in China jedoch das einzige Organ mit verfassungsgebender Autorität. Er erlässt und ändert die grundlegenden Gesetze und hat die Befugnis, den Staatspräsidenten der Volksrepublik China und seinen Stellvertreter zu wählen sowie viele andere Staatsämter zu ernennen, einschließlich derjenigen, die vom Staatspräsidenten vorgeschlagen werden. Außerdem liegt es in seinem Aufgabenbereich, die Pläne für die nationale wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung sowie deren Umsetzung zu prüfen und zu bestätigen, die Berichte über die Haushalte der Zentralregierung und der lokalen Regierungen zu prüfen und über Fragen von Krieg und Frieden zu entscheiden.
Gelebte Demokratie: Am 31. Januar 2024 findet in Chengdu, der Hauptstadt von Sichuan, ein Austausch zwischen Mitgliedern des PKKCV-Stadtkomitees und lokalen Regierungsvertretern statt.
Westliche Medien stellen den NVK oft so dar, als würde er Entscheidungen, die an anderer Stelle getroffen werden, lediglich „absegnen“. Sicherlich muss vieles schnell geschehen, etwa die Prüfung von Berichten der zuständigen Staatsorgane und der Haushaltspläne sowie die Beratung und Abstimmung über Gesetzesvorschläge. Doch wer den NVK abtut, verkennt die konsultative Demokratie Chinas und die Tatsache, dass die zu verabschiedenden Gesetze zuvor einen langwierigen Prozess der Konsultation und Umformulierung durchlaufen haben.
Teil dieses Beratungsprozesses ist auch das Landeskomitee der Politischen Konsultativkonferenz des Chinesischen Volkes (PKKCV), das zwar selbst keine Gesetzgebungsbefugnis hat, aber bei allen wichtigen Entscheidungen vorab konsultiert werden muss. Mit einer abgestuften regionalen Struktur, die derjenigen der Volkskongresse entspricht, berät die PKKCV über wichtige nationale und lokale politische Maßnahmen, führt Forschungen und Untersuchungen zu Themen von öffentlichem Interesse durch und berät über entsprechende Fragen, übt Kritik und unterbreitet Vorschläge. Die PKKCV-Mitglieder kommen aus verschiedenen Bereichen, darunter acht anderen demokratischen Parteien des Landes, dem Gesamtchinesischen Gewerkschaftsbund und den Nichtregierungsorganisationen. Hinzu kommen unabhängige Fachleute und Experten. 2023 hat die PKKCV über 4000 Vorschläge vorgelegt.
Jenseits der formalen Arbeit und weitgehend außerhalb des Blickfeldes der Öffentlichkeit bieten die jährlichen Tagungen des NVK den Abgeordneten die Möglichkeit, Gesetzesentwürfe zur Prüfung einzubringen, die in der Regel auf die Verabschiedung, Revision, Aufhebung, Auslegung oder Kodifizierung von Gesetzen abzielen. Gesetzesvorlagen werden nur selten zur sofortigen Behandlung im Plenum des NVK empfohlen. Stattdessen werden sie später von zehn Fachausschüssen des NVK intensiv geprüft und überarbeitet.
Ist man bereit, sich auf Unterschiede einzulassen, kann sich Chinas Demokratiemodell, das auf Konsens und Machtkonzentration beruht, im Wettbewerb mit anderen demokratischen Modellen, die auf Gewaltenteilung, Wettbewerb und Konflikt basieren, durchaus sehr gut behaupten.
*Robert Walker ist Professor an der Chinesischen Akademie für Sozialmanagement sowie am Institut für Soziologie der Pädagogischen Universität Beijing und emeritierter Professor sowie emeritierter Fellow des Green Templeton College der University of Oxford sowie auch Fellow der Royal Society of Arts und der Academy of Social Sciences in Großbritannien.
